关键词：银行业消费者/保护/法制

内容提要：随着我国消费者权利意识的不断增强，银行业消费者保护问题已经受到政府和民众的日益关注。本文对我国银行业消费者保护实践和法制存在的问题做了分析，并对英国、美国、澳大利亚、我国香港特别行政区的银行业消费者保护法制的基本框架、银行收费监管、消费者投诉、弱势群体客户的保护、消费者知情权等方面的制度建设做了评介。本文还针对我国现行法制的局限性，就今后相关法制和自律机制的完善提出了建议。

一、银行业消费者保护：商业实践及相关法制、自律机制存在的问题

（一）银行在消费者权益保护实践中面临的主要问题

综观最近发生的一些案例，我国银行业消费者保护实践面临的问题主要有以下几方面：

（1）银行业务创新与改造引发消费者的对抗，例如商业银行对银行卡的收费问题，由于部分银行既有的银行卡章程和相关协议没有确立收费事项，而在新近业务改造后要求收费；[2]

（2）银行的权利与风险意识增强，并通过格式合同的保护条款、风险转移条款来保护自己，将服务中潜伏的本应该双方当事人分配的某些风险转移给消费者，从而引起消费者的不满，例如将第三者引发的诸多风险和损失完全由消费者承受；

（3）银行与客户交易结构的特殊性决定了银行在其中的特殊地位，这种特殊地位可能促成银行权利膨胀与滥用，并可能导致消费者权益的受损，例如银行在对不特定消费者有约束力的服务章程中保留单方修改、终止的权利，这种单方修改权利可能增加消费者的义务而缺乏协商与告知的程序；

（4）银行确立的不可抗力因素引发的损失分配机制，往往对消费者不利，如因为地震、战争等引发的不安全性损失均由消费者承受；

（5）银行基于法律法规对弱势群体缺乏强制性的或者自律性的安排机制，因此在服务和收费方面往往没有给弱势群体留下特别的空间，这可能引发社会对弱势群体保护方面的争执；

（6）银行服务区域的有形与无形化延伸，服务区域内消费者的人身与财产安全问题也成为社会关注的话题，银行在附属安全方面的义务如何限定，责任如何限制，也成为纠纷的焦点之一。

上述问题的出现，主要缘于以下因素：（1）银行服务业消费者保护方面的法制和自律机制不健全。我国迄今为止还没有专门针对银行服务与消费者保护问题做出专门规范的法律法规或者规章，行业性的自律机制也是空白。制度的缺失，为银行对抗影响广泛的消费者诉讼留下了很大的声誉和财产方面的风险。目前银行业消费者保护制度往往限于一般行业消费者保护法制，而一般性行业消费者保护制度安排没有充分考虑银行业的特殊性。简单地依照这种制度理解和解决银行业消费者保护问题，这不仅银行不能接受，而且也不利于银行适应金融市场国际化的激烈竞争需要，不利于我国金融秩序的稳定。（2）消费者观念的局限，使得银行的业务创新与改造很难得到社会的理解。我国社会经历了有计划经济体制向市场经济体制转变的历程，计划经济体制下银行的服务缺乏市场的法则，消费者没有严格的市场理念，银行也缺乏效益理念，民众对与银行的交易预期就是“服务”而不存在成本与收益问题。这种现象严重制约了消费者接收银行在市场化机制下对服务与成本的设计。（3）银行在银行与消费者交易关系有一定的优势地位。银行与消费者间交易的固有特性，注定了银行地位的相对特殊，这种特殊可能纵容银行滥用优势地位。银行在服务过程中对交易信息、交易标的、交易规则等因素的高度控制力，促成了银行的特殊地位，而这种特殊地位很容易引发银行对消费者权益的不尊重或者损害，同样也容易引起社会对银行的不满，并对消费者的弱者地位给予更多的同情。（4）银行业具有较高的风险性。银行业的高风险性强化了银行对风险的防范，银行过度预期风险并强调风险的转嫁，可能导致风险分配机制的不公平与不合理。（5）银行业竞争激烈，而且盈利空间非常有限。银行在传统存贷利差缩小的背景下，迫于竞争与创新的需要，容易忽视创新与变革的合法合规问题。尤其是对于历史遗留下的交易格局，可能缺乏足够尊重，或者没有给予合理的过渡安排。

（二）我国银行业消费者保护法律与自律机制的局限性

1.《商业银行法》对于银行业消费者的保护规范有局限性。最近修改后的《商业银行法》在第一条确立的立法目标中指出：“为了保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益，规范商业银行的行为，提高信贷资产质量，加强监督管理，保