北京市第一中级人民法院行政判决书

（2000）一中行终字第182号

上诉人（原审原告）张某华，男，54岁，汉族，北京市铁路局西直门车段乘务长，住北京市海淀区某元桥28号。

委托代理人方某，男，49岁，中国社会福利教科文中心基某部法律某问，住北京市海淀区车道某南里14楼807室。

委托代理人丁某慧，北京市铎声律师事务所律师。

上诉人（原审原告）张某庆（上诉人张某华之子），29岁，北京市市政易程公司三分公司职工，住北京市海淀区成某路大石桥23号。

委托代理人高某，（上诉人张某华之儿媳），女，33岁，无业，住北京市海淀区成某路大石桥23号。

委托代理人都某荣，女，53岁，无业，住北京市海淀区成某路大石桥9号。

被上诉人（原审被告）北京市海淀区房屋土地管理局，住所地北京市海淀区榆树林18号。

法定代表人侯某新，局长。

委托代理人韩某，女，北京市海淀区房屋土地管理局干部。

被上诉人（原审第三人）北京清华科技园发展中心，住所地北京市海淀区清华大学华业大厦4层。

法定代表人梅某，主任。

委托代理人史某强，男，北京清华科技园发展中心项目经理。

委托代理人杨某，女，北京市联酋城市房屋拆迁有限责任公司部门经理。

上诉人张某华、张某庆城市房屋拆迁纠纷裁决一案，不服北京市海淀区人民法院（2000）海行初字第96号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。现已审理终结。

2000年9月28日，原审判决认为，北京市海淀区房屋土地管理局（以下简称海淀房地局）裁决认定张某华、张某庆一家在拆迁范围内的人口结构、正式住房的基本事实清楚，证据确实。该局根据该户在拆迁范围内的人口结构、正式住房的惰况，认定其不属于住房困难户，并根据张某华、张某庆一家在拆迁范围内正式房屋的面积予以货币补偿，符合《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）和《北京市城市房屋拆迁管理办法》（以下简称《办法》）的规定，且补偿价格的确定合法，补偿款总某额准确。裁决适用《条例》和《办法》的条款正确。张某华、张某庆认为海淀房地局对其院内的自建房屋应按正式房屋认定并予以补偿，且该局裁决对其正式房屋作价补偿违法，要求撤销该裁决没有事实和法律依据，不能支持。但上述裁决认定对张某华、张某庆的原非正式成套住宅房屋及地上附属物评估作价款为32089．23元的事实不清，证据不足。故依照《条例》第四十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款、第五十四条第（二）项第1目，参照《办法》第四条、第五条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十六条、第二十七条、第二十八条、第二十九条、第三十一条、第三十二条、第三十九条、第四十四条的规定。判决某持上述裁决的第一、三、四、五项内容，撤销该裁决的第二项内容。张某华、张某庆不服，认为该判决认定事实不清，证据不足，北京清华科技园发展中心（以下简称清华科技园）未与其就拆迁有关问题进行协商；对张某华所有，张某庆使用房屋的评估作价，违反《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定，原判认定的区位价格没有法律依据；清华科技园建设用地规划许可证和建设用地批准书的取得均不合法；清华科技园提供的北京市联酉城市房屋拆迁有限责任公司的拆迁资格证书系伪证，原审不应采纳；海淀房地局未向法院提供其作出裁决的全部事实和法律依据。故上诉至本院，请求撤销该判决及海淀房地局上述裁决。海淀房地局及清华科技园均同意以上判决。

海淀房地局在原审期问向法院提交了（1998）京房地建字第11号建设用地批准书及附件、97－规地字－0193号建设用地规划许可证及附件、附图、京政会（1999）185号会议纪要、京房海拆许字（2000）第039号房屋拆迁许可证、10207192－6组织机构代码、注册号11503689企业法人营业执照、京房地拆资字［1997］第115号北京市房屋拆迁资格证书、委托协议书、城市房屋拆迁分户登记表、张某华、张某庆及其亲属对祖业产析产的书面协议、北京市房屋拆迁估价结果通知单、海淀派出所的户口证明材料、北京市建设房屋拆迁暂停办理户口函、拆迁纠纷裁决申请书、立案登记表、送达回执、谈话笔录等书证材料。

张某华、张某庆在原审期间向法院提交了户籍证明、京郊十三字第零柒肆贰伍号北京市郊区土地房产所有证等书证材料。

原审期间，上述证据已经过法庭质证。

本院在审理期间，查阅了原审案卷，听取了各方当事人的诉讼意见，经全面审理，同意原判的认证意见。现对本案事实作出如下认定：被上诉人海淀房地局经对被上诉人清华科技园的土地使用证明文件、城市房屋拆迁资格证书、拆迁人的资信证明等文件进行审查，认为该单位具备拆迁条件，故向其颁发了《房屋拆迁许可证》，批准其自2000年4月4日至2000年10月31日，在北京市海淀区东至现状小河某；西至清华大学西北小区围墙；南至清华大学北围墙；北至万泉河范围内，进行大学生公寓等项目建设的拆迁活动。经北京市海淀区人民政某有关部门确定，并报北京市国土资源和房屋管理局备案，北京市海淀区成某路大石桥地区的区位拆迁补偿价格为3400元／平方米。上诉人张某华在上述拆迁范围内的海淀区成某路大石桥23号，有正式非成套住宅私房1．5间，建筑面积为24．01平方米（实际测量面积），另有无证自建房若干间。上诉人张某庆（张某华之子）在此有常住户口，并使用该房屋。清华科技园因未就拆迁补偿有关问题与张某华、张某庆达成协议，故向海淀房地局申请裁决，该局于2000年6月21日，根据《条例》第四十二条、《办法》第四条、第五条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十六条、第二十七条、第二十八条、第二十九条、第三十二条、第三十九条、第四十四条、京房地拆字（1998）第1126号文件第十六条、第二十条的规定，作出海房地裁字（2000）第049号北京市城市房屋拆迁纠纷裁决，即：一、清华科技园对张某华、张某庆进行区位拆迁货币补偿，补偿款为：人民币166634元（不含搬家补助等费用）；二、清华科技园对张某华、张某庆原正式非成套住宅房屋及地上附属物，按海淀区房地产价格评估所的评估结果32089．23元进行拆迁补偿；三、张某华、张某庆自接到该裁决书之日起，在未购到住房之前，由清华科技园向张某华、张某庆提供临时房暂住。地点为北京市海淀区清河某盛里小区18号楼401号（商品房一居室1套），暂住期限为2个月。待张某华、张某庆2个月内购到住房后，其应将临时暂住房交还清华科技园，并按规定交纳临时暂住房房租、水电等费用；四、若张某华、张某庆收到该裁决书之日起2个月内，未购到住房或不购买住房，仍占用上述临时暂住房，清华科技园应在上述2个月购房期限届满后工个月内，按张某华、张某庆临时暂住房的商品房价款结算差价（房价款为190143元）；五、张某华、张某庆必须在该裁决送达之日起5日内，将北京市海淀区成某路大石桥23号院的非成套住宅房屋（含无证房）腾空交给清华科技园拆除，后其与清华科技园办理有关拆迁补偿手续。张某华、张某庆不服，以该裁决认定的事实不清，证据不足，适用法律有误，违反法定程序等为由，诉至原审法院，请求撤销上述裁决。

本院认为，清华科技园在北京市海淀区成某路大石桥地区进行大学生公寓等建设拆迁合法。海淀房地局对清华科技园与张某华、张某庆之问的拆迁纠纷所作裁决中第一、三、四、五项符合《条例》及《办法》的有关规定，亦不违反其他有关法律规范；但该裁决对张某华、张某庆的原非正式成套住宅房屋及地上附属物评估作价款额的认定，事实不清，证据不足。因此原判某持该裁决第一、三、四、五项，撤销该裁决第二项是正确的，本院应予某持。张某华、张某庆所提上诉理由事实及法律根据不足，其请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，判决如下：

驳回上诉，某持原判。

二审案件受理费八十元，由上诉人张某华、张某庆负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审判长吴某

代理审判员梁某

代理审判员张某卿

书记员王某

孙某不服某县建设局拆迁纠纷裁决案——析征地拆迁的程序

［案情简介］

1997年9月，某县房屋拆迁工程处（以下简称拆迁处）接受县城镇建设综合开发公司（以下简称开发公司）委托，在104国道该县石油公司东侧实施拆迁，孙某所有的、坐落于该县凤南东路8号、木结构面积为115．37平方米的二层房屋也在拆迁范围内。该房屋坐落于城关范围内，土地属于某村民委员会集体所有，孙某持有房屋所有权证和集体土地使用权证。某县人民政府于1997年11月批复同意划拨该地块。县土地管理局于当月颁发建设用地批准书，县建设局发出房屋拆迁公告后，开发公司及受委托的拆迁处即与孙某协商签订补偿安置协议。孙某坚持要求按底层面积回迁店面，二层面积回迁套房，双方因此无法达成协议。开发公司依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》地方性法规＜某省城市房屋拆迁管理办法）的规定，向县建设局申请裁决。某县建设局于1998年3月9日作出拆迁纠纷裁决书，认为县城镇建设综合开发公司的安置方案合理，裁决就地安置孙某建筑面积为120平方米的住宅一套。孙某不服该裁决，认为应依照＜土地管理法）的规定进行拆迁，向法院提起行政诉讼。

一审法院认为，县建设局依照＜某省城市房屋拆迁管理办法）的有关规定作出的裁决，适用法律正确，程序合法，应予维持。至于孙某称其使用的土地属集体土地不能拆迁，这涉及土地管理部门是否依法办理建设用地审批手续，不属本案审理范围，孙某以土地未经征用从而否定拆迁工作的合法性是不能成立的，县城建综合开发公司持国家规定的批准文件实施拆迁是合法的。依照＜行政诉讼法》第54条第（一）项之规定，判决维持县建设局拆迁纠纷裁决书。孙某不服该判决，提起上诉。

二审法院认为：国务院＜城市房屋拆迁管理条例）、＜某省城市房屋拆迁管理办法）及＜某市城市房屋拆迁管理办法）等拆迁法规均明确规定：适用该行政法规及地方性法规的前提是在国有土地上进行建设，因必须拆除房屋及其附属物而产生纠纷的由拆迁主管部门裁决。因此，建设行政主管部门有权对国有土地上的城市房屋拆迁纠纷作出行政裁决。但本案孙某的房屋坐落的土地属集体所有制土地，虽然县人民政府作出划拨该土地的批复，县土地管理局亦颁发建设用地批准书，但由于该土地未经法定程序依法征用，土地所有权仍未变更，还是集体所有制土地。旧城改造的建设项目涉及非国有土地需拆迁房屋的，应先行办理国家建设用地征地审批手续，再由土地管理部门根据（某省土地管理实施办法）的规定组织有关部门负责安置，并由用地单位按规定支付房屋补偿费和搬迁安置费。被上诉人县建设局对此无权处理，其作出的拆迁纠纷裁决属超越职权的具体行政行为。

一审法院根据原审被告的举证及原审原告的质证认定的事实是客观事实，但不能证明县建设局的行政裁决程序合法，县建设局因超越职权而取得的证据不能作为人民法院的定案依据。一审法院认定该行政裁决适用法律正确、程序合法的判决理由不成立。一审法院认为土地部门是否依法办理建设用地审批手续不属本案审理范围，二审法院认为，土地部门是否办理征用土地手续，涉及该土地所有权的性质是否改变及建设行政主管部门是否有权处理的问题，是本案行政机关进入行政裁决程序必须解决的首要问题。县建设局理应在受理裁决申请和行政裁决程序中对有关文件的合法性和有效性进行核查，如行政裁决当事人对裁决不服，依法提起行政诉讼，应将核查情况作为证据向法院举证，而一审法院应对被告所举证据的客观性、相关性和合法性进行审查。孙某的上诉理由成立，应予支持。

二审法院依照＜行政诉讼法）第61条第（二）项、第54条第（二）项第4目，（城市房屋拆迁管理条例）第2、39条，（某省城市房屋拆迁管理办法）第2条，（某市城市房屋拆迁管理办法）第2条的规定，判决撤销一审行政判决，撤销被上诉人县建设局拆迁纠纷裁决书。

［法律问题］

（1）位于城市范围内的集体土地的拆迁是否适用国务院＜城市房屋拆迁管理条例）

（2）对位于城市范围内的集体土地上的房屋应如何进行拆迁？

［法律依据］

（1）＜土地管理法）第8条第1款、13、44、46条。

（2）＜土地管理法实施条例）第20、23条。

（3）（城市房屋拆迁管理条例）第2、39条。

［法理和法律分析］

近年来，随着经济的持续发展，各地旧城改造及城市范围不断扩大，因此拆迁纠纷成了当前案件中的热点、难点。拆迁纠纷案件数量上升，除上述原因外，行政机关及拆迁单位对拆迁法规的错误理解以及操作的不规范也是导致此类案件数量急剧上升的重要原因之一。

首先，须对房屋拆迁的概念进行界定。房屋拆迁，是指根据城镇建设规划和国家专项工程的迁建计划及当地政府的用地文件，拆除和迁移建设用地范围内的房屋及其他设施的行为。由于城市发展和国家专项建设工程的需要，必须对城镇国有土地的使用权进行再分配，从而优化土地资源的利用率，使土地利用达到最优化的配置。拆迁在此方面是一个十分有效的方式。房屋拆迁根据不同的标准可作以下划分：

（1）以建设投资的资金来源为标准可分为市政动迁和社会动迁。市政动迁是城市人民政府基于基础设施建设需要而发生的房屋拆迁行为；动迁资金的主要渠道来自地方财政。社会动迁是机关、团体、企业事业单位基于基本建设用地需要而发生的房屋拆迁行为。这类拆迁主要是为了满足建设单位自身发展的需要，动迁资金的主要来源是企业事业单位的自有资金及有关的专项基金，少部分来源于政府基本建设的投资基金；被拆迁方的安置与补偿也均由建设单位统一负责。

（2）以土地权属为标准可分为征地拆迁和非征地拆迁。征地拆迁是建设单位在征用集体所有的土地时而发生的房屋拆迁行为。征地拆迁的对象很明确，即集体所有的土地。而非征地拆迁是建设单位在国有土地上发生的房屋拆迁行为。这类拆迁以城市居民为主，无须变更土地所有权。本案例中，就涉及征地拆迁和非征地拆迁，以及相应的拆迁程序问题。

其次，房屋拆迁必须依法按照一定的程序进行。主要包括以下步骤：一是申领规划用地许可证；二是编制拆迁计划和方案；三是申领房屋拆迁许可证；四是发布拆迁公告；五是签订拆迁补偿、安置协议；六是实施房屋拆迁。征地拆迁和非征地拆迁都应遵守以上法律规定。但两者又有一点不同，即征地拆迁必须先履行征地程序的法律规定，方可按照以上规定执行。（土地管理法）笫44条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第46条规定，国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

同时，国务院＜城市房屋拆迁管理条例）第2条规定：在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。因此，在本案中，建设行政主管部门有权对国有土地上的城市房屋拆迁纠纷作出行政裁决。但适用上述法规均有一个明确的前提，即在城市规划区内的国有土地上实施拆迁。由此可以得出结论，本案中，县建设局适用上述法规规定处理城市规划区内的集体土地上的房屋属适用法律错误。

因此，在本案中，二审法院对事实的认定以及适用的法律是正确的，孙某应得到法律规定的补偿。

［学者建议］

城市房屋拆迁中很多纠纷都会涉及征地动迁和非征地动迁的问题，如果在实践中没有明确二者的区别，而是简单机械地按照（城市房屋拆迁条例）的规定来执行，势必造成行政违法。因此，房屋拆迁行政主管部门的工作人员在行政执法中首先要分清情况，然后做到有的放矢，方为上策。