红头文件是可以公开的。＇红头文件＇并非法律用语，是老百姓对＇各级政府机关（多指中央一级）下发的带有大红字标题和红色印章的文件＇的俗称。从制定机关的权限来看，行政法规的制定机关是国务院，规章的制定机关是31个省、自治区、直辖市人民政府，19个较大的市人民政府，以及国务院各部门、各直属机构和具有行政管理职责的直属事业单位。而一般＇红头文件＇，有行政管理权的行政机关在行政管理工作需要时就可以制定。可见，＇红头文件＇实际上有广义与狭义之分。

广义的＇红头文件＇就是从字面理解的带红头和红色印章的，既包括行政机关直接针对特定公民和组织而制发的文件，也包括行政机关不直接针对特定公民和组织而制发的文件，以及行政机关内部因明确一些工作事项而制发的文件。

狭义的＇红头文件＇是专指行政机关针对不特定的公民和组织而制发的文件，这类文件对公众有约束力、涉及到他们的权利和义务，也就是法律用语所称的行政法规、规章以外的其他具有普遍约束力的规范性文件。公众所关心关注的，应该是指狭义上的＇红头文件＇。大多公司将其作为机密文件，任职文件，紧急文件的别称。

公民认为政府的“红头文件”不合法，是否可以申请行政复议？

在我国，各级政府行使行政权，政府及其部门不仅有权作出具体的行政决定，影响某个人或某个企业的利益，还可以通过发布红头文件的形式，影响不特定的众多公民或企业的利益。如根据宪法和有关法律的规定：国务院根据宪法和法律，有权规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；国务院各部委根据法律和国务院的行政法规。决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章；县级以上地方各级人民政府可以规定行政措施，发布决定和命令；省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规制定行政规章。无论是制定行政法规、规章，还是发布其他具有普遍约束力的决定、命令，对加强行政管理，完善行政法制和提高行政效率，都是非常必要的。但是，也应当看到这些红头文件在实践中也还存在一些问题，如一些部门、地方受利益驱动，通过制定红头文件抢权力，争利益，违法规定审批、发证、罚款、收费，严重损害了公民的权利，群众反映强烈。但是，根据现行的诉讼制度，法院无权对红头文件是否合法进行审查。现行制度中对红头文件的监督机制虽然存在，但是没有很好地发挥作用，实际工作中违法和不适当的红头文件通过现行的监督机制被撤销的不多。对红头文件损害老百姓权利的现象，老百姓告状无门。因此，行政复议法规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规章以下的规范性文件不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规范性文件的审理申请。这就是说，对除行政法规和规章外，对政府或政府部门发布的红头文件可以提出复议申请。

这里的红头文件是指行政法规、规章以外的规范性文件。包括国务院部门制定的规章以外的其他规范性文件、县级以上地方各级人民政府及其工作部门制定的规章以外规范性文件以及乡、镇人民政府的规定。这里排除了对行政法规和规章的复议审查，这是考虑到行政法规是由国务院制定的，层次较高，对国务院制定的行政法规、决定和命令，只能由全国人大常委会行使撤销权。规章是由国务院部门、省级人民政府和省会所在地的市人民政府以及国务院批准的较大市的人民政府制定的，根据国务院制定的《法规规章备案规定》，它有一套比较严格的备案审查制度，通过备案审查也能解决问题。现在出现问题多的是规章以下规范性文件。

需要注意的是，公民、法人或者其他组织认为红头文件不合法，也不是谁都可以要求复议。只有依据红头文件作出具体行政决定损害了自己切身利益的公民、法人，才可以提出审查要求。这就是说，公民、法人或者其他组织还不能单独就不合法的红头文件提出审查请求，而是在对具体行政行为提出复议申请时附带性提出对红头文件的审查请求。

《党政机关公文处理工作条例》

第二十八条各级党政机关应当建立健全本机关公文管理制度，确保管理严格规范，充分发挥公文效用。

第二十九条党政机关公文由文秘部门或者专人统一管理。设立党委（党组）的县级以上单位应当建立机要保密室和机要阅文室，并按照有关保密规定配备工作人员和必要的安全保密设施设备。

第三十条公文确定密级前，应当按照拟定的密级先行采取保密措施。确定密级后，应当按照所定密级严格管理。绝密级公文应当由专人管理。公文的密级需要变更或者解除的，由原确定密级的机关或者其上级机关决定。

第三十一条公文的印发传达范围应当按照发文机关的要求执行；需要变更的，应当经发文机关批准。涉密公文公开发布前应当履行解密程序。公开发布的时间、形式和渠道，由发文机关确定。经批准公开发布的公文，同发文机关正式印发的公文具有同等效力。