【内容提要】在城市化的推进过程中,全国各地进行了大规模的征地、拆迁,引发了许多的法律纠纷案件。这些问题的出现,主要是权力与资本的失法和立法与司法的伦理判断发生了失误。应尽快在立法、行政和司法实践中解决好征地、拆迁过程中公民财产权利的保护问题。
最近,关于征地和拆迁的案件不断在全国各地发生,很可能成为法律纠纷案件发案的首位因素。在华东、西部、南部和东北都有典型案例。
在华东,引起人们关注的是上海的周正毅案。2003年5月28日,上海静安区法院开庭审理一起拆迁案,东八地铁的2159户居怕代表以沈德生为首,状告静安区政府伙同周正毅侵犯他们的权益,因为东八地铁是静安区政府签约卖给周正毅作商品房开发,按照上海市征地、拆迁的规定,应该收土地征用费,但是周正毅并没有交纳3亿多元的土地征用和拆迁费,因此原来的住户就要求回迁。但周正毅却将这2000多户人家弄到上海的远郊区,由此侵犯了居民的合法权利,这些居民联名给中央领导同志写信反映这一事件,6月1日,周正毅被引渡到北京隔离审查。
在西部,四川的自贡市搞开发区征用了1213户农民的土地,征用后因为补偿不足,导致这些农民在这几年连续上告,从省建设厅告到建设部,但是被征用土地的农民们在开发商、政府部门和法院之间相互推诿中四处求助,没有结果。
在南京,因为征地、拆迁,拆迁户要求补偿,但由于双方不能达成协议,政府拆迁办就强行拆迁,有一拆迁户在自己身上浇上汽油,结果该拆迁户被烧死,拆迁办的人也被烧成重伤。
在东北的黑龙江省,由于拆迁问题,在强行拆迁过程中造成拆迁户死亡,死者的家属不断上告、上访,最后拆迁户胜诉。
实际上,由于征地、拆迁引起的法律案件和纠纷在全国各地都有发生。这里有两个直接的背景:一是招商引资热和开发区热。现在不光是省、市办开发区,县、乡也办开发区。据统计,全国只有2000多个县,275个地级市就办了开发区有6000多个。由于办开发区,就要征地,就要拆迁。目前,开发区热度不减,由此而导致的征地、拆迁规模也越来越大。二是城市化的推进。中国未来的发展要走城市化的道路,但是,现在的城市化出现了一些误区,各个城市都要搞现代化、城市建设要搞高标准、要搞形象工程,于是就大量拆迁。不光是旧房改造要拆迁,新房也要拆迁。各个城市搞广场、绿地,都需要大规模地拆迁。现在的中国就像一个大工地,征地、拆迁案频繁发生,这就为法律经济学的研究提出了大量的研究课题。
征地、拆迁案的法律经济学分析,涉及法学、经济学多层次、多视角的研究,综合起来有10个问题:
1.公民的基本权利。房子和土地说到底关系到公民的财产权利,如何来保护公民的住房和用地?2.房产和地产的关系是什么?现在城市居民购房以后可持有房产证,但从来没有拿到土地证,房产所有权和土地使用权在财产权利中的区别如何界定?土地的使用权是不是财产权利,能否得到保护?3.征地、拆迁的法律法规适用问题和法律规范问题。在征地、拆迁中到底依据哪部法律?我们现在关于房屋和土地的问题,宪法里有规定,土地管理法里有规定,国务院的征地拆迁条例以及各地的《征地条例》中也有规定,具体案例中究竟依据什么法律、法规?如果这些法律、法规相互之间有矛盾,应该怎么办?4.国务院《征地条例》违宪问题以及各地的《征地条例》违宪问题。5.征地、拆迁的法律程序问题。现在的征地拆迁过程中有很多纠纷,这些纠纷都与《征地条例》中规定的拆迁法律程序有很大关系。6.法院对征地、拆迁案不予受理的法律问题。7.政府、开发商和银行的关系是怎样的?8.房屋和土地的作价问题和经济补偿问题。9.征地、拆迁的法律救济问题。10.在法律救济缺失的情况下自力救济的问题。
实际上,征地、拆迁案所提出的问题是十分复杂的,既有法律问题,也有经济问题,既有理论问题,也有实际问题,值得从事法律和经济学教学、研究以及从事这方面实际工作的人来认真思考、共同研究和解决这些问题。
首先,征地、拆迁涉及权力与资本的失法问题。地方政府拥有大量的行政审批权,他们同开发商连在一起,就出现了老百姓无法对抗、甚至法律也难以约束的权力资本。虽然有关法律规定拆迁人和被拆迁人处在平等的地位,征地、拆迁应由双方协商同意补偿方案之后才能进行。但在实践中,政府先以土地所有权人的名义拿地换了钱,再以社会管理者的名义强制拆迁,说到底,根子就在行政审批权。所以当行政审批的权力泛化以后,我们很多人就处在一种非法生存状态。为什么呢?因为政府把你的权力拿去了,然后要他批准,他不批准,就不能实施。至于非法生存状态,就目前来看,是非常广泛存在的事情。比如说土地,河北的孙大午集团案例就很有代表性。孙大午是个退伍军人,他承包了一片荒山荒坡,建成养殖企业,带领农民致富,但是垦荒没有经过政府审批,于是变成非法。在借贷无门的情况下他选择了非法集资(所谓非法集资,实际上是附近的农民愿意将钱交给他扩大企业再生产),最后以非法集资、非法使用土地两大罪名被抓起来。由此来看,孙大午的生存状态就处于非法状态。讲到非法生存状态,随着工业化、城市化的发展,很多农民进到城里来,有的人就处在非法生存状态,没有户口,没有暂住证,没有固定的工作岗位。对这些人,长期以来政府采取收容、遣送的办法。城市中还有许多类似的非法生存状态,比如说在南京大约有4万辆摩的,最近政府一声令下,全部予以取缔,但又不给予任何补偿,事实上,这些从事摩的营运的人也处于非法生存状态。在城市里,即使摆一个修鞋、擦鞋摊,也得通过政府有关部门和社区管理机构批准,否则也是非法的。在城市经济生活中,很难找出不需要政府认证、批准的事情,凡事只有政府认证、批准了才能做。由此可见,行政审批权已经渗透到全社会的几乎每一个角落。可想而知,新近颁布的《行政许可法》何其重要,又何其艰难!
从征地、拆迁案的分析来看,提出了一个值得我们深思的问题:在人民当家作主的国家里,还有人处于非法生存状态,在这个意义上说,宪法明确规定的公民权利还没有完全得到落实。同时,老百姓的权利意识也非常淡薄。在中国的历史上,暴民和愤民是两个极端,不是摆过来就是摆过去。那么现在的状况呢?很多事情本来是公民权利保护问题,然而在实践中却发生错位。比如说防非典是一个公共政策问题,是政府应尽的责任,政府在2003年4月20日以后开始采取积极措施,确实在短时间内尽到了责任,说明我们的政府在危机的管理上,如果行动起来,还是可以做到的。
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