我国从2002年开办小额担保贷款业务以来，小额担保贷款业务在我国各商业银行、城乡信用社广泛开展起来，已成为促进下岗失业人员再就业的重要扶持政策，为帮助下岗失业人员自谋职业和自主创业提供了有力支持。但在政策执行过程中也遇到不少问题，小额担保贷款可持续发展面临困境，尤其是在目前我国就业形势十分严峻的情况下，如何摆脱困境，更好地推进小额担保贷款工作，使其更有利于促进就业，具有十分重要的现实意义。

一、小额担保贷款发展的困境

（一）借款人申请贷款限制条件多

1、贷款手续繁琐，反担保门槛高。小额担保贷款按自愿申请、社区推荐、劳动保障部门审查、贷款担保机构审核并承诺担保、商业银行核贷的程序进行，申请一笔小额担保贷款需要经过申请人所在街道、区、市劳动保障部门、担保机构和经办银行的层层审核，环节多，手续繁琐，效率低，申请一笔贷款的周期较长。此外，由于担保机构担心没有有效的风险防范手段，导致小额担保贷款申请人还往往需向担保机构提供反担保，且门槛较高。如，要求贷款申请人必须以房产抵押或请第三方担保人等方式进行担保。然而，若以房产作抵押，则需首先花费上千元的房产评估费用，这无疑提高了贷款成本。目前，虽允许各地可结合个人信用制度的建立和创业培训的成效情况，降低反担保门槛，并鼓励银行与社区签订合作协议，利用现有社区服务平台，创建信用社区，建立社区信用担保机制，进一步简化小额担保贷款审批手续。但在信用社区中，能获得无担保信用贷款的借款人太少。

2、贷款额度较小，贷款期限较短。在2008年，小额担保贷款申请人从事个体经营的一般按每人2万元左右的标准核定贷款额度已增加到5万元，但5万元的贷款额度对下岗失业人员从事家庭手工业、修理修配等微利的个体经营项目来说或许尚能发挥较大作用，但若想选择家电、服装等需资金较多的行业时，这笔贷款就显得不足。此外，两年的贷款期限对初次创业的下岗失业人员来说，往往显得较为短促。因为创业之初，一般投入相对较多、产出相对较少，而创业者的经验往往较为缺乏，这些因素的存在都会制约还款能力。下岗失业人员在短期内偿还贷款的压力较大，使他们容易失去申请贷款的动力。

3、贴息项目范围缺乏灵活性。按规定，用于微利项目的小额担保贷款可给予财政贴息。随着服务需求发展的多样化，社区服务也不断向多形式、多层次和个性化方向发展，原有的微利项目已不能适应形势发展的需要。但实际上，在许多地区，不少新的社区服务项目尚未及时纳入财政贴息政策范围，从而无法享受财政贴息资金补助。此外，许多下岗失业人员在城市近郊区、农村承包荒山、荒地从事种植业、养殖业，但种植业、养殖业在很多地区仍没有列入财政贴息范围内，这也在一定程度上影响小额担保贷款政策的落实。

（二）经办银行缺乏发放贷款的积极性

1、贷款成本高，但贷款收益相对较低。下岗失业人员自主创业主要是在社区、街道、工矿区等从事商业、餐饮和修理等微利经营项目，科技含量较低，不确定因素较多，而对其发放贷款的笔数多、金额小。这些贷款点多面广、资金分散，贷前审查和贷后管理工作繁重，管理难度大，银行经营成本和管理成本高。而小额担保贷款收益低，且缺乏激励机制，经办银行难以获利。因而，承办的积极性不高。根据2008年发布的《关于进一步改进小额担保贷款管理积极推动创业促就业的通知》规定，微利项目增加的利息由中央财政全额负担，但对从事非微利项目的下岗失业人员等借款人而言，意味着还款负担的增加，这可能导致申请贷款的热情减弱，这对经办金融机构来说，则意味着相应的贷款利息收益的减少。

2、贷款风险大，但风险补偿机制不完善。小额担保贷款风险主要表现在：一是借款人违约产生的贷款本金和非贴息项目贷款利息不能按期足额收回的风险。小额担保贷款发放面广，借款人分散，经办银行面临贷款本金和非贴息项目贷款利息回收的风险。二是面临财政部门的财政贴息不能及时拨付到位的风险。在实际中，财政贴息迟迟不能到位的情况屡见不鲜，这无疑给银行的经营带来很大的困难。

（三）担保机构的担保落实难

由于下岗失业人员等借款人普遍困难，还贷能力差，经办银行往往难以做到按贷款担保基金5倍的最高数额来发放贷款，致使政府担保基金的信用放大功能无从发挥。在具体办理担保业务时，担保机构普遍要求下岗失业人员提供反担保。反担保要求申请小额担保贷款的下岗失业人员提供实物资产或有价证券等抵（质）押品，或有担保人为申请人的贷款作风险担保。多数下岗失业人员能拿出的抵押品只有住房，而《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》中规定，对被执行人及其所扶养家属生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍卖、变卖或者抵债。所以，担保机构对房产作抵押品常常十分顾虑。

（四）财政部门财力有限，筹资困难

一些地方政府无力出资或勉强筹集到资金，也往往因金额太小影响小额担保贷款业务的正常开展。担保基金尚未完全落实或财政贴息资金未能及时拨付的现象较为普遍。根据有关文件规定，各省级财政部门（含计划单列市）每年要安排适当比例的资金，用于建立和完善担保基金的补充，不断提高担保基金的代偿能力。此外，还要求各省级财政部门要管好用好小额担保贷款财政贴息资金，保证贴息资金按规定及时拨付到位和专款专用。这些规定虽然完善了小额贷款担保基金的风险补偿机制和进一步改进了财政贴息资金管理，但对一些财政收支矛盾突出的地区来说，财力不足的困境并未摆脱。

二、制约小额担保贷款发展的因素

（一）小额担保贷款政策存在缺陷

1、小额担保贷款在本质上是政策性贷款，但在实际运作中却采用商业化模式，即经办银行必须确保放出贷款的保值、增值。这样，让市场化、商业化运作的经办银行承担政策性很强的小额担保贷款业务，显然与金融企业的盈利性目标相悖。小额担保贷款的推进需要不同责任主体的合力，但在小额担保贷款政策性要求和商业化经营的制度设计下，政策性和商业性的矛盾，不同责任主体的利益矛盾十分突出，进而影响小额担保贷款政策的顺利实施。

2、主管部门不明确，行业监管缺位，相关部门权责定位不清。地方政府应有一个综合部门牵头，组织和协调小额担保贷款工作联席会议成员单位的活动。而在实际工作中，牵头部门往往不是劳动保障部门就是人民银行。由于职能定位和权力范围局限，联席会议提出和协商的问题最终难以得到落实。特别是对人民银行而言，因《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》出台时尚处于银监部门未与人民银行分离的特殊背景，这使在整个制度规定中，对金融机构开展此项业务的监管主体一直缺乏认定，自上而下出台的制度办法都没有明确银监部门的监管主体地位，监管标准和监管责任不明确，从而难以对经办银行形成有效的监管。

（二）信息不对称导致小额担保贷款供求形成错位

在目前个人诚信系统尚未建立的条件下，借款人可了解到经办银行的信息，但经办银行却难以获得下岗失业人员的准确信息，导致小额担保贷款借贷双方的信息不对称。在信息不完全和不对称的情况下，经办银行难以准确判断借款人的信用程度和风险程度，往往会做出逆向选择，客观上有提高贷款利率的要求以作为承担高贷款风险的弥补，或期望通过制定严格的贷款条例来控制贷款风险以维护自身的利益。

三、实现小额担保贷款可持续发展的建议

（一）协调好政策性目标与商业化运作间的关系

通过完善制度，合理协调好政策性目标与商业化运作之间的关系，缓解经办银行商业性行为与小额担保贷款政策性间的矛盾。如，在一定期限内，政府通过财政资金（如社会保险资金）存放比例、代理金库业务、税收优惠、贷款风险损失分担比例、利率上限管理等积极政策吸引商业银行介入小额担保贷款业务，力求在政策性和盈利性之间寻求平衡。

（二）明晰各部门权责，建立长效工作机制

一要真正发挥地方政府在推动再就业工作中的积极性和主导作用。二要明确银监部门在小额担保贷款政策中的行业监管地位，充分发挥其对金融机构承办小额担保贷款业务的监管职能。三要积极发挥人民银行及其分支行在推进社会信用体系建设和推动信用社区创建工作中的优势和作用。四要完善部门间沟通、合作、协调机制，形成对下岗失业人员信贷偿还的正向激励。

（三）完善风险控制机制，构建有效的激励约束机制

1、完善风险控制机制。一是建立动态的风险控制机制。风险控制应是动态的，贯穿于小额担保贷款整个过程。风险控制包括贷前控制、贷中控制和贷后控制。二是构建合理的风险配置机制。风险配置机制的主要作用在于防范小额担保贷款业务中可能出现的道德风险，从而有效降低担保机构和经办银行的经营风险。具体包括：担保机构与借款人之间的风险分担；担保机构与经办银行之间的风险分担；担保机构与再担保机构之间的风险分担。

2、构建有效的激励约束机制。一是进一步提高小额担保贷款利率的上浮幅度。二是加大对经办银行的宣传和奖励。开展小额担保贷款工作是为政府、社会分担责任和承担义务的具体体现，有利于经办银行社会地位和公信度的提高。因此，要加大对经办银行的宣传力度。同时，建立对经办银行和经办人员的奖罚考核机制，保证小额担保贷款敢于放、放得出。三是大力推广联保贷款机制。由同一社区内经济地位相近的借款人在自愿基础上组成不同的贷款小组，互相担保申请小额担保贷款，经街道劳动保障事务所调查审核报担保中心审批。通过建立层层控制、相互约束的小额担保贷款运行机制，有利于实现小额担保贷款资金的良性循环。

（四）确定合适的小额担保贷款供给主体

在市场竞争条件下，不同的商业性金融机构由于自身实力不同，必然会有不同的市场定位和经营预期。地方中小金融机构要充分利用地方的信息存量，熟悉当地企业与居民的经营状况和信誉状况，在个性化服务上发挥比较优势。对许多规模较小、对利润率预期相对较低的城市商业银行和农村信用社等地方中小金融机构而言，服务于地方经济、中小企业、城乡居民应是其发展定位。应鼓励政府有关部门从实际出发，对积极做好小额担保贷款工作的地方中小金融机构加大资金存放、担保、贴息等方面的支持。