主持人:
《中国经济周刊》记者
王红茹
嘉宾:
刘守英
中国土地政策改革课题组组长、国务院发展研究中心农村部研究员
王小映
中国社会科学院农村所副研究员
庄乐民
河南省漯河市土地局
“土地财政”让政府欲罢不能
《中国经济周刊》:中央提出建设社会主义新农村,一个很大的问题是如何保障农民合法的土地权益。中国社会科学院2004年~2005年“社会形势分析与预测”课题报告中明确指出,在当前困扰中国的七大社会问题中,“农民失地引起的社会矛盾加剧”排在首位。当前的征地制度存在哪些制度缺陷?
刘守英:主要的问题是政府垄断土地一级市场,造成政府与民争利,具体表现为:一是政府垄断供地。中国的建设用地供应,分为存量和增量两部分。增量部分,主要通过农地转为建设用地的供应,即所谓“一级市场”。在“一级市场”上,政府很容易利用行政权力,对这类土地实现供应垄断。二是“土地储备中心”功能异化。政府通过储备土地,成为土地的直接经营者。三是形成“土地财政”。土地出让金已成为地方政府预算外收入的主要来源。
王小映:首先,城镇国有土地使用制度改革,将城镇经营性用地逐步纳入了有偿出让使用轨道,对城镇公益性用地则继续保留实行划拨使用,建立起了区分经营性用地和公益性用地的城镇土地使用制度,在集体农地转用中,无论是出于公共目的还是私人目的,都通过动用土地征收权取得集体土地,土地征收权被滥用;其次,城镇土地市场不断深化并越来越细分,土地资产的市场价格得到显化并不断增值,而法定的征地补偿标准低,导致部分被征地农民的生产生活受到严重影响;同时,征地补偿标准低也为地方政府获取土地增值收益留下更大空间,驱使地方政府盲目扩张建设用地;再次,土地征收程序不尽完善,保障被征地农民参与的协商机制不健全,被征地者难以充分行使知情权、参与权和申辩权,直接引发了大量的征地补偿和安置纠纷。
庄乐民:我做基层土地工作多年,从我这些年从事土地工作的经验看,失地农民的补偿是一个问题。现行的《土地管理法》是1999年修订实施的,尽管国家新《土地管理法》修订以来,也提出了一些相关配套的安置措施,比如留地安置、社保安置、农业安置等等,但具体的可操作性不强,国家至今没有出台一个整体配套措施。比如对失地农民纳入社保该怎么纳入。作为土地管理部门,只是一个部门,不可能把劳动部门、公安部门、户籍管理、失业就业保障等都管住。对失地农民的安置是一种社会行为,不应该只是提一提。
对失地农民应按市价补偿
《中国经济周刊》:按照现行法律规定,征用农民的土地,最高只能以征地前三年该土地平均年产值的30倍补偿。这意味着不管这些土地今后何种用途,价值如何,征用时只能按照农村土地的原用途给予补偿。土地补偿标准也是目前争议最大的问题之一,土地补偿的标准该怎么调整?
刘守英:最根本的办法是按土地的财产价值,给予失地农民按市价补偿,但由于土地背后的利益关系复杂,改革恐难一步到位。不过,近几年一些地区的经验值得注意。我们发现,面对征地引发的群体性事件增加及社会矛盾激化,在东部一些地区,政府在法律许可的范围内不断做出变通和让步,在这些地方性创新中,财产性补偿受到农民的欢迎。最直接的办法是,调高土地年产值的标准。东部各省的许多地方都开始实行区片综合价补偿。浙江多个县市在2003年后均上调了实际补偿,达到平均每亩近3万元,超出1999年-2002年约2.3万元左右的均值。有些地方政府还设计了一些让农民集体受益的办法,如给被征地村留一定比例的经济发展用地,由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等出租,租金收益以股份形式在村民中分配;有的村集体通过旧村改造,增大农民宅基地面积,让农民获得房租收入,是最具实效的补偿办法。
王小映:近期提高征地补偿标准,一种办法是制定统一的土地年产值标准,并提高征地补偿费的计算倍数,这种办法简便易行,在农业区可以使用;另一种方法是以“招拍挂”出让方式发现的工业地价作为重要的参照基准之一,综合考虑土地的区位、产值、环境等因素,制定征地综合区片价格,作为确定征地补偿的基准价格。从中长期看,理顺农地转用中的经济关系,实现土地征收中的公正补偿,还是要在强化土地用途管制的同时,进一步深化土地市场化改革和征地制度改革,积极培育并适度开放经营性农地转用市场,为公益性目的的土地征收补偿提供客观的市场参照,从而建立与市场经济相适应的,区分公共目的和私人目的、公益性用地和私人性用地的农地转用制度。
庄乐民:补偿的标准问题,如果要政府直接去补,相对而言,中间环节少了,不容易使资金从中截留。如果是单位征地补偿,因为不懂程序和法律,只是想让这个项目做成,这个时候容易出现寻租行为。我们漯河地区的补偿,都是按照前三年均产值的多少倍补偿。河南省土地管理实施办法规定,一般情况下是25倍,最高不超过30倍。我们一般都高于法定标准。但是政府主导征地以后,应该把其他的配套措施搞上去。
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