解决国有企业走向市场面临的难题的主要思路是从功能上区分不同类型的国有企业，并实施不同的改革战略。由于国有企业提供的产品的性质及所处行业的差别，我们大体上可把国有企业分为竞争性企业和非竞争性企业。非竞争性国有企业又可分为提供公共产品的单位和从事基础工业、基础设施的垄断性企业两大类。为了构造出适应社会主义市场经济要求的微观基础，我们主张根据国有企业的不同类型选择不同的改革战略。

(1)提供公共产品的单位宜选择国有国营模式。所谓公共产品，是指那睦消费不具有排他性但收费存在困难的产品。因此，为了保证最优的公共产品的供应量，就只能由政府来供应公共产品。公共产品可以分为两类：一类是向全体公民免费提供的纯公共产品，如国防、公安系统、公共道路、城市美化、污染控制等。提供这类产品的单位由政府直接控制应该毫无疑问。另一类是向消费者收取一定费用的准公共产品，如公立学校、公立医院、文化设施、城市自来水和煤气、邮政电信、新闻广播业、铁路、国家政策性银行等。在这一类企业中，社会目标占据支配地位，并且具有高度的垄断性。如果这类国有企业按照市场化标准进行改造，则在市场机构的调节下，未必能实现资源的最优配置。因此，国家不仅要对这类企业拥有全部或绝大部分资产所有权，而且应由国家来直接经营，这包括由政府财政筹资创设提供准公共产品的企业，政府直接任免企业负责人、对进入或退出的企业实行控制等。

(2)自然垄断性企业宜选择国有国控模式。我国现阶段处于基础产业的企业通常具有自然垄断的特征，基础产业包括基础工业和基础设施两部分。基础工业是指能源(包括电力)工业和基本原材料(包括重要矿产资源、钢材、石油化工材料等)工业;基础设施主要包括交通运输、机场、港口、通讯、水利等设施。基础产业是一个需要适度超前发展的产业。我国作业个发展中大国，为了缩短与发达国家的差距以及提高我国企业的国际竞争力，国家还需在基础产业、支柱产业及高新技术产业的发展中发挥相当重要的作用。因此，至少在现阶段不宜按照完全市场化的标准把垄断性国有企业改造成纯粹以盈利为目标的市场主体，而应选择国有国控模式。国有国控与国有国营模式的重要区别在于：政府不再是企业的直接经营者，在相当多的企业中政府不再是惟一的所有者，即存在多元化投资主体，但胃资本在企业中具有明显的控制力。在明确界定政府与企业之间责权利关系的基础上，企业积极参与市场竞争，不断提高经济效益，并承担相应的决策责任。

在垄断性国有企业的所有权与经营权发生不同程度分离的条件下，政府通过设置必要的进入许可规则来维持垄断，提高规模经济效益。同时通过明确所有权的约事方式、为企业设置一套企业经营绩效的评估指标体系、对垄断性企业投资活动进行有效的监督、对企业的财务状况和价格形成实施监督等，来实现国有资产的保值和增值以及特定的社会目标，防止垄断条件下企业在处主决策时所产生的不良后果。

(3)竞争性大型国有企业宜进行股份制改造。竞争性国有企业是指那些由国家投资建成的、基本上不存在进入与退出障碍，同一产业部门内存在众多企业、企业产品基本上具有同质性和可分性、以利润为经营目标的国有企业。这些国有企业大部分分布在加工工业、建筑业、商业、服务业领域。对于那些政府还不宜马上全面退出的大型国有企业来说，一般可能按照现代企业制度的规范改造成股份公司，使之成为完全掩护政府的行政干预、产权明晰化、产权主体多元化、管理科学化、所有者承担有限责任的法人企业。为了解决政企不分问题，通过产权主体的多元化来实现产权关系的明晰化，应是一项重要的改革战略。

(4)国有中小型竞争性企业宜完全放开。宜完全放开的国有小企业，一般来说具有企业规划小、竞争程度高、市场需求变化快、产业的重要性程度低、传统上国家对其控制力的底低、国家对其承担的风险大于其上缴的收益等特征。放活国有小企业的方式工是多元化的，如一批国有企业可以通过拍卖或股权转让改造成民营企业，被其他非国有企业所兼并;一批国有企业可以租赁给私人或法人机构;一批资不抵债、无法挽救的国有小企业依法实施破产等。