改革开放以来，以乡镇企业为主的农村工业迅速发展，1.5亿-2亿人的农村劳动力开始进入非农产业。但是，与较快的工业化水平相比，我国的城市化水平远远落后了。根据1999年年底的统计数据，所有农村人口中，在乡镇企业就业和在农村从事个体运输、商业、工业、服务业的劳动力全部包括在内，我国从事非农产业的劳动力占总就业人口的比重约为53％，而包括外来常住人口在内的城市人口，只占全部人口的32％。也就是说，我国工业化（非农产业化）的比率比城市化比率高出21个百分点，而发达国家和多数发展中国家在经济发展过程中历来是城市化水平高于工业化水平，与人均GDP水平同等的国家相比，我国城市化水平也大为落后。城市化水平过低，导致人口和产业聚集程度低，使得工业和其他非农产业发展所需的基础设施成本过高，交通成本也过高；人口聚集程度低，也阻碍了第三产业的发展，增加了就业难度，减缓了农业劳动力向非农产业转移的进程，制约了经济的发展。因此，城市化将成为今后一段时期的战略重点。

一、推进城市化必须改革农村土地制度

造成我国城市化水平远远低于工业化水平的一个重要原因是，现行农村土地制度对农民的束缚。农村劳动力无法真正摆脱农民身份，不管从事何种非农产业，农村劳动力最终都离不开土地。现有的农村土地制度为农村人口提供了一种特殊的社会保障。由于中国农村目前的现金收入水平很低，农村短时期内建立以个人付费为基础的社会保障制度是不可能的，由政府来承担全部或部分费用来实施涵盖8亿农村人口的社会保障计划也不现实，广大的中国农村几乎没有一个有效的社会保障制度，在大多数村庄，仅有的社会保障是以农村三提五统为基础的五保户制度和低效的医疗保障制度，一般农村地区都不存在养老保险，失业保险则更不用提了。

土地在某种程度上作为现金的替代品，为农村人口提供了一定的社会保障。土地的社会保障功能主要体现在以下几个方面：首先，提供给劳动者足够的食品，也就是最低生活保障；其次，集体土地收人能为失去劳动能力的老年人提供养老保障；第三，为村庄提供公共物品；第四，非常重要的是，土地能起到失业保险的作用，能够吸纳大部分的农村剩余劳动力。正是由于土地为农民提供了农民自己和国家都无力承担的社会保障功能，农民不能轻易放弃与土地的关系，只能在有限的程度上参与到非农产业中去，这就造成了中国城市化进程跟不上工业化进程的现状。如果农民能够将土地使用权有效流转，将土地保障转化为现金保障，农村土地和劳动力这两大生产要素就会得到更合理的配置，进而推动城市化进程。但是，现有农村土地产权制度制约了农村土地使用权流转。主要表现在：

（一）集体土地所有权主体不明，而土地出让、转让、股份合作等经济行为都必须首先明确产权主体，这使得农村土地使用制度改革困难重重。根据相关法律规定，农村集体土地产权主体可以有4种：村级农业集体经济组织、村民委员会、村民小组以及乡（镇）农民集体经济组织。这样，集体土地所有权的主体有了多种可能性，土地所有权处在可能的变动之中。事实上，改革初期，土地归原人民公社生产队（即后来的村民小组）所有的占99.3％（《中国统计年鉴，1981》），到1987年农业部对1200个村进行调查时，这个比重就只占65％了。另一方面，历史上农业集体化过程中，集体不稳定，原有农民集体组织变动频繁，加上没有相应的土地统计、档案、发证制度，留下了大量的争论，从而增加了土地产权主体的复杂性。

（二）农村集体土地所有权的残缺使农民集体不能充分行使土地权利。正如登姆塞茨所指出的那样：权利之所以常常会变得残缺，是因为一些代理者（如国家）获得了允许其他人改变所有制安排的权利（《财产权利与制度变迁》188页）。农村集体土地所有权的残缺主要表现在国家对集体土地的征用过程中。自1982年《国家建设征用土地条例》出台起，国家就可以通过表面上非常简单的手续，支付远远低于市场价格的补偿费，使农村集体土地产权发生变化。土地产权由集体变更为国有后，这块土地就可以进入土地市场，政府便能够以超过补偿费几倍的价格出让土地使用权。巨大的经济利益驱使许多地方政府大量征用农村集体土地，仅1986年至1994年，中国就净减少耕地229.3万公顷（3440万亩），1997年减少耕地46.23万公顷（693.5万亩），1998年减少耕地57.04万公顷（855.6万亩），巨大的数字后面掩藏着农民行使土地权利的受损。