行政复议中的举证责任，是指在行政复议中应当由谁承担提供证据证明案件待证事实的责任。在行政复议证据制度中，之所以要明确举证责任问题主要是出于以下考虑：第一，明确举证责任是完成复议活动的需要。确定了在行政复议中由谁承担举证责任，就可以要求负有举证责任的复议参加者依法提供相应证据，证明其主张，以便行政复议机关准确、及时查明案件事实，正确处理解决行政争议。第二，明确举证责任是确定法律后果的需要。在行政复议中，如果负有举证责任的当事人不能提供证据证明其主张，则将承担对其不利的复议结果。通过上述分析可以看出，行政复议中的举证责任，即包括提供证据以证明其复议主张的责任，同时也包括在不能充分举证时，承担其主张不能得到复议机关支持以及其他不利后果的风险责任。

那么，在行政复议法律关系中，有关举证责任究竟是由申请人承担还是由被申请人来负责完成呢?我们在《行政复议法》的以下条文中能够找到上述问题的答案。现行《行政复议法》第二十三条规定：被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料;该法第二十八条第一款第(四)项规定：被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有依据、证据，(复议机关)决定撤销该具体行政行为。《行政复议法》的上述规定分别从正反两个方面说明了作为被申请人的行政机关负有提供证据证明其所作具体行政行为合法性和适当性的义务以及未在规定时限内提供证据的法律后果。根据《行政复议法》的上述规定并结合举证责任的法律涵义，可以得出在行政复议中由被申请人承担举证责任的结论。

《行政复议法》所确定的被申请人承担举证责任制度，与《行政处罚法》中行政处罚机关负有举证责任和《行政诉讼法》中被告负有举证责任的规定，在立法精神和目的上是一致的。《行政复议法》之所以作出上述规定，主要基于以下两方面原因：第一，行政复议的特殊性。行政法律关系是一种纵向的管理与被管理的关系，行政机关依职权可以单方面地对管理相对人实施具体行政行为，一般无须征得管理相对人的同意。在此情况下，从依法行政原则出发，行政机关作出的具体行政行为必须是有充分的事实根据和正确的法律依据的。因此，在行政复议过程中，行政机关理应有义务提供相应证据，证明其所实施的具体行政行为的合法性和适当性。第二，行政复议的目的性。行政复议的主要目的就是要通过纠正违法或不当的具体行政行为，以保障管理相对人的合法权益。而在一般情况下，管理相对人由于自身所处的弱势地位，对行政机关的执法依据、办事程序特别是有关专业知识往往缺乏全面了解，所以难以有效完成对自己所提复议请求的全部举证责任。在此情况下，如果不合理地要求申请人承担行政复议的举证责任，势必会挫伤其申请复议的积极性，使其在行政复议过程中处于极为不利的地位，其合法权益也无法得到有效保护。

根据《行政复议法》的有关规定，作为被申请人的行政机关所负有的举证责任，具体体现为在行政复议中要对以下问题提供证据予以证明。

(1)作出具体行政行为的事实根据

在行政复议中，被申请人要对与作出具体行政行为有关的法律事实认定是否清楚、准确问题提供证据进行证明，具体包括管理相对人的行为是否合法、认定其行为违法的证据是否确凿充分、具体行政行为的作出是否必要以及条件是否具备等。

(2)适用法律、行政法规或其他规范性文件的依据

适用依据准确是具体行政行为得以成立的首要前提，因此，在行政复议中，被申请人必须提供证据证明其作出具体行政行为所适用的法律、行政法规、行政规章以及有关规范性文件是正确的。

(3)作出具体行政行为符合法定程序

违反法定程序的具体行政行为往往会侵害管理相对人的合法权益，因此对于法律有明确程序性规定的行政管理事项，行政机关所作具体行政行为引起行政复议后，行政机关必须提供能够证明该行政行为程序合法的有关证据。例如，在当事人不服海关行政处罚决定的复议案件中，被申请人要证明有关行政处罚决定是按照法定程序作出的，进行了处罚告知，给予了当事人陈述、申辩以及要求举行听证的权利，并送达了有关法律文书。

(4)具体行政行为的适当性

行政复议的审查范围包括具体行政行为的合法性和适当性两个方面。根据《行政复议法》的规定，具体行政行为明显不当的，(复议机关)可以撤销或变更该具体行政行为。因此，被申请人不仅要证明具体行政行为合法，还要提供证据对其适当性问题加以证明。

在行政复议中，如果被申请人不能提供充分有利的证据，证明其所实施的具体行政行为的合法性和适当性，就会承担上述具体行政行为被复议撤销或变更的法律后果。此外，被申请人还必须在规定期限内完成举证责任，否则也将承担不利后果。《行政复议法》和《海关实施〈行政复议法〉办法》均对被申请人的举证时限问题作出了严格规定，除规定被申请人必须自收到申请书副本10日内提出作出具体行政行为的证据、依据，否则该行为将被视为没有证据和依据而被撤销外，还规定被申请人在行政复议过程中不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。被申请人如果违反上述规定，在行政复议期间擅自取证，所取得的证据属于无效证据，不能作为复议机关审查具体行政行为是否合法、适当的依据。当然，复议机关根据案件审理的需要，要求被申请人提供或者补充调查取证的情况则不受上述规定的限制，被申请人在此情况下的取证行为是合法的。

需要说明的是，被申请人承担举证责任制度，并不意味着申请人在行政复议中不负有提供必要证据的义务。实践中，为保证复议机关正常审理复议案件的需要，同时也为有效维护自身的合法权益，申请人也应当积极主动的向复议机关提供有关证据。在海关行政复议中，申请人虽不承担主要的举证责任，但对案件成立的部分事实负有提供相应证据的义务(但远小于被申请人所承担的举证范围)，主要包括以下内容：

(1)证明海关所作具体行政行为的客观存在。海关复议机关只对客观存在的且对申请人自身权益产生实质影响的具体行政行为进行审查，因此申请人在申请行政复议时必须举证证明有关具体行政行为已经实际发生并且客观存在。例如，申请人不服海关行政处罚决定或者征税决定申请行政复议，在向复议机关递交申请书时还须一并提交海关送达的《行政处罚决定书》或《海关税款缴款书》，否则复议机关将不予受理。