2009年1月5日，古魁在法庭外展示当年区政府相关文件。因拆迁纠纷，从2006年起，古魁利用各种手段方式不断

骚扰成都市成华区政府，最终政府不堪其用极端方式骚扰，借给他10万元，请求他将政府告上法庭。图/CFP

审理难也是当前行政诉讼的一大症结，行政诉讼法修正案草案对此作出多方面修改，包括对规范性文件的附带审查、证据制度、民事争议和行政争议交叉的处理机制等，其中拟规定行政诉讼可附带审查红头文件，无疑是一大突破。

1□亮点

法院可附带审查规范性文件

全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰昨天提到，实践中，有些具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，是地方政府及其部门制定的规范性文件中越权错位等规定造成的。

为从根本上减少违法具体行政行为，可以由法院在审查具体行政行为时应公民、法人或者其他组织的申请对规章以下的规范性文件进行附带审查，不合法的，转送有权机关处理。

为此，草案增加规定：一是公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。二是人民法院在审理行政案件中，发现上述规范性文件不合法的，不作为认定具体行政行为合法的依据，并应当转送有权机关依法处理。

>>解读

法院不可直接撤销红头文件

姜明安介绍，修改稿里提到的规章以下的规范性文件就是大家平时所说的红头文件，是抽象行政行为的一类。

为什么法院不能直接作出红头文件是否违法的裁定?对此，姜明安说，这是出于两个考虑，一是出于国家机关分工的考虑，制定、改变或者撤销红头文件是行政职权的范畴，审查红头文件合法性是法院职权的范畴;二是出于政策的考虑，行政机关具有行政管理的专门知识、专门经验，且红头文件大多涉及的是政策问题而非法律问题，由行政机关自己改变或者撤销红头文件，可能比由法院改变或者撤销更为适当。

>>建议

红头文件应能单独被诉

此次修改稿提出，对规范性文件(抽象行政行为的一种)须与具体行政行为一并起诉。姜明安表示，这意味着对红头文件不能单独被诉。

姜明安说，有这样一个案例，行政机关发布一规范性文件，规定商品包装箱上的英文字体必须小于中文字体，否则，每件商品罚款若干。

对于这种抽象行政行为，按照修改稿，只有当商店购买商品后出售被行政机关发现并处罚款时，商店方可对该规范性文件起诉。但实际情况是，该规范性文件一经发布，所有商店即不进使用这种包装箱的商品了，致使生产该商品的企业大量商品积压在仓库，卖不出去，损失巨大。但是该企业却因没有受到行政处罚(没有具体行政行为)而不能提起行政诉讼，无法维护自己权益。

他认为，如果抽象行政行为不经具体行政行为就可能造成对相对人合法权益的损害，相对人应该可直接对该抽象行政行为提起诉讼，请求人民法院撤销该抽象行政行为或确认该抽象行政行为违法，以避免实际损害的发生。

2□亮点

民事和行政争议一并审理

根据实践中行政争议与相关民事争议一并审理的做法，草案增加规定：一是在行政诉讼中，当事人申请一并解决因具体行政行为影响民事权利义务关系引起的民事争议的，人民法院可以一并审理。人民法院决定一并审理的，当事人不得对该民事争议再提起民事诉讼。

二是当事人对行政机关就民事争议所作的裁决不服提起行政诉讼的，人民法院依申请可以对民事争议一并审理。三是在行政诉讼中，人民法院认为该行政案件审理须以民事诉讼的裁判为依据的，裁定中止行政诉讼。

3□亮点

完善证据制度明确举证责任

信春鹰介绍，草案从五方面完善了证据制度：明确被告逾期不举证的后果、完善被告的举证制度、明确原告的举证责任、完善人民法院调取证据制度、明确证据的适用规则。

针对被告不举证或者拖延举证的情况，草案增加规定：被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。但是被诉具体行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据或者人民法院依法调取证据的除外。

现行行政诉讼法规定在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。为查明事实，增加规定：在两种情形下，经人民法院准许，被告可以补充证据，一是被告在作出具体行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的;二是原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的。

现行行政诉讼法没有规定原告的举证责任，但在有些情况下，如果原告不举证，就难以查清事实，作出正确的裁判。因此需要原告承担一定的举证责任，增加规定：在起诉被告未履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。在行政赔偿和行政机关依法给予补偿的案件中，原告应当对具体行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。

为规范人民法院依申请调取证据行为，增加规定：与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取，一是由国家机关保存而须由人民法院调取的证据;二是涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据;三是确因客观原因不能自行收集的其他证据。

为规范证据使用，增强判决的公正性和说服力，增加规定：证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示。人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当说明理由。以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。