关键字：美国存款保险制度发展完善

摘要：存款保险制度已经与金融监管当局的审慎监管及中央银行最后贷款人功能一起被公认为金融安全网的三大基本要素。本文主要分析了美国存款保险制度在建立、发展、改革中的得失以及对我国建立存款保险制度的启示。

我国已加入WT0，在金融业逐渐对外资开放、中小规模的存款金融机构纷纷发展，竞争加剧，市场化风险可能越来越暴露的今天，无论是出于对存款人的保护，还是从维护金融体系的安全和稳定出发，我国都应该根据实际情况，充分吸收和借鉴国外成功的经验，建立我国的存款保险制度。

一、美国存款保险制度的建立

美国的存款保险制度的建立是根据银行业自身发展的需要逐步建立起来的。可以分为两个阶段：

1．1933年以前存款保险制度的萌芽阶段。这一阶段的存款保险的主要特征是各州在没有政府参与的背景下自行建立存款保护的方案。这一阶段的探索，不但为以后联邦存款保险制度的建立奠定了基础，还为现代存款保险制度确立了基本的原则、目标，并在技术上证明了建立全国统一的存款保险体系的必要性。

2．1933年建立的联邦存款保险制度。在1929－1933年经济大危机的五年间，美国共有9108家银行倒闭，传染性的挤兑使得效益好的银行和效益差的银行一起倒闭，银行体系面临着崩溃的灾难。为了重新树立公众对银行业的信心，美国采取了大量措施。其中之一就是在各州先前不成功的存款保护方案的基础上，建立联邦存款保险制度。根据1933年颁布的《格拉斯－斯蒂格尔法案》中的第12B款创立联邦存款保险公司，负责向商业银行提供存款保险。随后美国又于1934年成立了负责为储蓄与贷款协会办理保险的联邦储蓄与贷款协会保险公司，1970年成立了负责向信用合作社提供存款保险的全美信用合作股份保险基金，形成了比较系统、复杂的存款保险网络，到了1986年，99％的美国商业银行都加入了联邦的存款保险体系。

二、美国存款保险制度发展中的困境以及困境的解决

（一）美国存款保险制度的主要缺陷。首先，道德风险就是其缺陷之一。一方面，是存款人在存款保险制度的保护下产生的道德风险。另一方面，由于银行在实行存款保险之后，所受到的失去存款来源的硬性约束降低，从事高风险业务的动机大增。其次，固定同一费率制也是一大缺陷。对不同风险收取同样比例的保费，意味着同样规模但风险较大的银行并不需要付出更多的保险费用。银行经营者会更倾向于用银行资产去“赌博”。

（二）20世纪80年代美国存款保险制度的改革。在1989年通过的《金融机构改革、复兴和巩固法》中，设立了清理信托公司，负责处理有问题的储蓄与贷款机构，撤销了联邦储蓄与贷款保险公司，将其监管责任移交给联邦存款保险公司；将银行保险基金与新建立的储蓄协会保险基金的管理权也交给联邦存款保险公司；授权它可以立即暂停或取消某家存款金融机构的投保资格，根据实际情况随时可以向投保银行发出停业命令。

1991年颁布的《联邦存款保险公司促进法》则是美国存款保险制度的一次重要改进。其中的重要内容包括：一是实行基于风险的差别保险费率。二是赋予联邦存款保险公司“迅速采取纠正行动”的权利。三是赔偿方法的改革。这方面的改革主要是为了降低存款人在存款受保护之后产生的道德风险，促使存款人加强对投保银行的监督。最重要的一条就是将全额赔偿改为比例赔偿，即便是10万美元之内的存款，也不能得到100％的赔偿，联邦存款保险公司负担大部分，存款人个人也要承担一小部分。

（三）美国存款保险制度的新发展。1999年底，美国通过了《金融服务现代化法案》，该法案虽然没有单列存款保险制度的内容，但其对美国存款保险制度的影响不容忽视。在《金融服务现代化法案》中，明确要求包括联邦存款保险公司在内的监管部门加强对金融机构的资本管理、加强对金融机构内部的交易和其他关系的管理；并要求就一些尚无确切解决方案的重大问题在限期内向国会提交报告。这些问题中就包括存款保险制度对金融体系稳定所起的作用和如何减少及防止其负面影响的问题。

2000年8月，联邦存款保险公司发表了研究报告．讨论存款保险体系的缺陷以及解决办法，在充分征求意见之后，于2001年4月提出了改革建议。

第一，将在联邦存款保险公司管理运作下的两个存款保险基金——银行保险基金和储蓄协会保险基金合并。

第二，取消对保费风险定价的限制。无论投保机构的资本多么充足、风险多么低，或是基金的准备金多么充足，联邦存款保险公司都有权向每家受保护的机构征收保费。

第三，设定基金准备金目标区。现行的法律规定存款保险基金余额与被保险的存款余额的比例应为1．25％，当基金储备低于这一标准时，联邦存款保险公司就应该设法提高保费以便能使准备金恢复这一标准。这种做法虽然是为了维持固定的准备金水平，但却可能突然改变保费标准，使得保险费率波幅过大。所以联邦存款保险公司建议：设定一个目标区，使保费费率保持相对稳定。

第四，存款保险保护的金额上限比例化。美国存款保险制度建立的初衷是保护中小存款者的利益，所以受保护的存款一直有一个最高的限额，从1933年的2500美元，经过多次调整，于1980年提高为10万美元，这一上限一直沿用至今。但是由于通货膨胀等因素，这一限额的实际值已经大大缩水了，因此存款人的潜在损失是在增加的。联邦存款保险公司建议将保护的上限指数化，保护存款人的实际利益。

三、对我国建立存款保险制度的启示

美国存款保险制度七十年的发展历程，是一个不断权衡利弊、趋利避害的过程，对我国的存款保险制度的建立有重要的借鉴意义。

（一）制定存款保险的法律法规，对保障存款保险制度的有效运行起到重要的保障作用。我国要建立存款保险制度，首先必须制定相关的法律法规。像美国1933年的《格拉斯－斯蒂格尔法案》和1950年的《存款保险法》，都是作为美国存款保险制度的基本准则，在很长的时间内发挥重要的作用。我国在建立存款保险制度之初，也必须用法律形式明确存款保险制度在我国的基本事项，包括：存款保险制度的宗旨；存款保险机构的设立、职能、权利、运作方式；存款保险基金的设立、基金来源、管理方式；对出现问题的银行的处理方法，以及赔付等有关存款保险本身的事项。然而，仅是“建立”还远远不够，在存款保险制度运行的过程中，推进存款保险制度的改革，使其摒弃不利于自身有效运行的做法，不断适应具体情况的变化，更好地发挥其积极作用，也需要依靠法律进行保障。同时，与存款保险制度相关的，如信息披露制度和社会信用制度，也需要以法律形式加以明确。

（二）完善的配套制度是存款保险制度有效运行的必要条件。仅有存款保险制度，缺乏相关的配套制度也是不行的，我国要建立存款保险制度，深化金融改革、建立相关配套制度是当务之急。例如，要实行风险费率制，就必须有一套科学的风险评级体系。现在在美国，联邦存款保险公司根据银行的资本充足水平和监管评级将银行分类，我国可以借鉴这一做法，也可以设定一个更加符合我国需要的评级方法。再如，要加强对银行的日常监管，《联邦存款保险公司促进法》要求采取银行定期报送各项业务报表与联邦存款保险公司不定期检查相结合的做法，及时了解银行的情况，我国完全可以借鉴这一做法。其他还有，要防止大额存款人把存款化整为零，从多个银行获得对存款的保护，就要有严格的存款实名制；要保证较高的信息透明度，就要加强有关信息向社会公众的披露和各监管机构之间的信息沟通。

（三）抑制道德风险，是存款保险制度有效运行的关键。首先，在抑制金融机构的道德风险方面，可以吸取的经验有二：一是实行与风险相联系的差别费率。保险费率的确定，必须与投保银行的风险状况密切联系。低风险的银行只需要定期向存款保险机构缴纳小额的保费；而风险高的银行不但要向存款保险机构缴纳较高的保费，还要按照存款保险机构的要求进行整改。这样做是为了增加银行从事高风险投资的成本，从而抑制其冒险的动机。但是这一措施的顺利实施，有赖于一个科学的风险评级体系及其他配套制度的建立。二是存款保险机构要拥有一定的监管权利。对投保银行强有力的监管，不但是防止银行道德风险的必要措施，而且便于及时发现问题，及时采取警告、提高保费费率、停止为其新增存款提供保险等有效措施加以解决，把可能发生的问题消灭在萌芽状态。

其次，为了降低存款人的道德风险发生的可能，可以吸取的经验就是限额赔付。需要科学地确定一个赔付上限，一旦银行破产；限额内的存款，由存款保险公司赔付，限额以上的存款则要等到银行清算之后再进行偿付。这不但是存款保险制度保护中小存款人宗旨的体现，也是我国现阶段实际情况所决定的。我国储蓄存款现状是大部分存款掌握在小部分人手中，只有实行限额赔付，才能有效激发大额存款人监督银行的积极性。同时，大量的存款人都是小额存款人，保护了小额存款，就是保护了最大范围内公众的利益，所以限额赔付对我国金融稳定乃至社会稳定意义重大。

济南金融·于殿江李朔李民