「内容提要」针对目前我国行政复议法实施不尽人意的现状，有必要参照司法救济程序和域外的行政救济实践，在我国行政复议程序中确立不利变更禁止原则；行政复议中的不利变更禁止原则有其特定的含义、特征和适用规则；在行政复议程序中确立不利变更禁止原则并不违背现行宪法和政府组织法的立法宗旨，也不会冲击依法行政原则，相反，却有利于保护行政相对人的复议申请权和充分发挥行政复议制度的功能。

「关键词」不利变更禁止原则，权利救济，行政复议，适用规则

「正文」

一、不利变更禁止原则的基本含义及其在我国的适用情况

不利变更禁止原则，是现代许多国家和地区指导与规制复审程序的一项基本原则，其基本含义是指，复审机关对申请人提交其复审的案件，在作出处理决定时原则上不能将申请人置于较复审前更加不利的境地。就是说既不能加重申请人的法律责任，也不能减损申请人的既得利益，申请人的负担不得因申请复审而超过复审之前。一般认为，确立不利变更禁止原则的主要目的在于：其一，消除当事人怕申请对自己不利的顾虑，保证复审制度的贯彻落实而不致形同虚设；其二，确保申请人充分利用复审程序维护其合法权益；其三，有利于提高复审工作质量；其四，有利于加强复审监督工作的开展。

从现代复审程序的发展和完善历程来看，不利变更禁止原则首先在刑事二审程序中得到广泛适用，即我们通常所说的上诉不加刑原则，之后，人们先后将其引入民事二审程序、行政诉讼程序（行政诉讼中称之为起诉不加重原则）以及行政救济（注：行政救济这个名词，在世界各国都不是实际立法中的法定用词，而是法学理论研究中所采用的一个术语，因此，关于行政救济的语义问题，各国行政法研究者见仁见智，提出了多种不同的见解，有最广义说、广义说、狭义说、最狭义说。参见：张正钊，韩大元。比较行政法[M].北京：中国人民大学出版社，1998.735-736.笔者在本文里采最狭义说，仅指行政复议制度。）程序中。目前，域外已有许多国家和地区——如法国、日本、奥地利、我国台湾地区——在行政救济制度中规定了不利变更禁止原则。从我国的实际看，不利变更禁止原则已经在刑事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释中有了明确规定，（注：我国现行《刑事诉讼法》第190条规定，第二审人民法院审判被告人或者他的法定代理人、辩护人、近亲属上诉的案件，不得加重被告人的刑罚。最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第55条规定，人民法院审理行政案件不得加重对原告的处罚。）我国民事诉讼法中虽无明确规定，但通过对民事诉讼法规定的处分原则、上诉权、上诉审查范围进行分析，我们有理由认为，我国民事二审程序中实际已确立了禁止不利变更原则。[1]也就是说，在司法救济程序中，我国已确立了不利变更禁止原则。那么，在我国行政救济程序中是否也确立了类似的原则呢？我国现行《行政复议法》第28条规定，复议机关可以变更被申请人的行政行为；《国家赔偿法》第8条规定，复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。从上述法律规定可以看出，复议机关审理复议案件，其决定可以加重申请人的损害，置申请人于较之复议前更加不利的境地。由此可见，在行政救济程序中，我国尚未确立不利变更禁止原则。

为什么我国现行的行政救济程序中没有确立不利变更禁止原则呢？从现有的资料来看，我们无从考证。但有一点可以肯定，这与行政复议法立法的指导思想有关。我国几乎所有行政立法都有国家主义的偏向，行政复议法也不例外。现行的行政复议制度是行政机关内部自我纠错的一种监督机制，贯彻的是有错必纠原则。在这种立法思想指导下，我国现行的行政复议制度注重的是上级机关对下级机关的监督，而对复议申请人之权益的保护关注不多。在这样的立法背景下，行政复议程序中不可能确立不利变更禁止原则。但基于当前行政救济难、行政复议案件少、行政复议制度形同虚设的现实，我们有理由认为，我国现行的行政救济制度尚存在严重的缺陷，其中之一就是保障机制乏力，致使行政相对方不敢申请复议、不愿申请救济。从法治角度看，这种状况必须及时扭转。学界与实务界都注意到了这一点，并就如何完善我国的行政复议制度作了一些有益的探讨，但却鲜有论及不利变更禁止原则者。（注：就笔者所见，目前学界论及此一原则者，仅见张坤世的《论行政复议中不利变更禁止——兼论其在行政处罚中的适用》（载《行政法学研究》2000年第4期）；周世强的《行政复议也应实行不加重处罚原则》（载《人民法院报》2001年11月8日，第5版）。）实际上，不利变更禁止原则乃是保证复审制度得以真正落实的重要保障机制。[2]笔者认为，有必要在我国行政复议程序中确立不利变更禁止原则。

二、行政复议中确立不利变更禁止原则的必要性和可行性

（一）必要性分析

1.有利于保障行政相对人的复议申请权。救济申请权是宪法和行政复议法所确立的公民的一项重要权利。但这项权利要得以顺利实现，还须有相应的保障措施。在行政复议中贯彻不利变更禁止原则，就为复议申请人有效地行使复议申请权提供了保障。它可以有效地消除复议申请人的顾虑，使其大胆地陈述自己的申请理由。如果不确立该项原则，复议申请人很可能因为害怕复议机关将其置于更加不利的境地而不敢提出复议申请，从而使这一权利的实现缺乏必要的保障机制。

2.有利于确保行政复议制度的功能充分发挥。行政复议制度设立的目的，是为防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。因此，在审查过程中，复议机关不仅要听取作出行政行为的行政机关的意见，还需认真地听取当事人的复议申请意见，这样才可能作出公正的裁决。如果申请行政复议可能导致对自己更为不利的裁决，当事人就会不愿行使复议申请权，从而使行政复议制度因不能真正贯彻落实而形同虚设。而在行政复议制度中确立不利变更禁止原则，则可以有效地克服行政复议难的问题，从而确保行政复议制度真正落到实处。

3.有利于加强行政监督工作。行政复议是在行政机关内部确立的一种层级行政救济制度，是一种行政机关内部监督。这种救济方式因迅速、及时、费用低、程序简便等特点而为多数现代法治国家所采用。在行政复议制度中确立不利变更禁止原则，使得对具体行政行为不服的复议申请人可以大胆申辩，畅所欲言，通过与作出具体行政行为的机关质证、辩论，从而使行政复议机关得以深入细致地了解下级行政机关的工作，发现行政执法中存在的问题，及时总结经验和教训，在加强行政监督工作的同时，促使行政执法水平的提高。