完善国有独资公司治理结构的必要性

党的十六大明确提出要建立国有资产管理体系，形成三级出资人制度。尽管在这一背景下，国有独资公司的改革目标是成为股份制公司，但这一过程会需要较长的时间。在这一过渡时期，国有独资公司需要建立和完善以董事会制度为核心的现代公司治理结构。同时，在一些重要行业，一些企业仍要较长时期地保留国有独资形态，以解决国家对经济的控制力问题。此外，作为国有企业重组后，在国有出资人和国有企业之间担负桥梁作用的国有资产经营公司和企业集团公司也将在一个较长的时期内保持国有独资形态。对上述暂时或长期保持国有独资形态的公司，有必要建立以董事会为核心的现代公司治理结构。

国有独资公司治理结构可考虑分为四个层次，即（1）出资人机构：三级国资委；（2）董事与董事会及所属的委员会；（3）监事及监事会；（4）以总经理（或CEO）为首的高管层（或执行委员会）。

国有独资公司治理结构的目标和机制是在上述四个层面形成既协调又相互制衡、权责利一致的高效领导体制。一般是指：（1）董事会科学的决策机制；（2）监事会对董事会和高管层、董事会对高管层有效的监督机制；（3）董事会对高管层合理的激励机制。

完善的国有独资公司治理结构应遵循以下三条原则：（1）出资人（国资委）与董事会之间需要建立完善的信任托管关系；（2）董事会与高管层之间需要建立完善的委托代理关系；（3）董事会、监事会和高管层要建立相互制衡关系。

国有独资公司治理结构设计的指导思想是：选择适合我国国情和国有独资公司实际需要的治理模式，使国有独资公司能尽快从旧的国企管理模式中解脱出来。

董事会制度是国有独资公司治理结构的核心

无论是从国际现代公司治理结构的规范来看，还是从我国国有独资公司治理结构完善的角度出发，建立和完善董事会制度是公司治理结构的核心。

（一）国际上普遍采用的两种董事会模式

在世界上，由于公司法存在两大体系，因而作为公司治理结构核心的董事会制度也就出现了单层制和双层制两大模式。

1、单层制模式，也叫一元制模式，董事会集执行职能与监管职能于一身，其中监督职能在很大程度上是通过独立董事制度来实现的。以英国、美国为代表的英美法系国家在公司治理结构上普遍采用单层董事会制度的模式。

2、双层制模式，也叫二元制模式，这种模式同一元制的主要区别在于执行职能和监督职能是分开的，董事会负责执行职能，监事会负责监督职能。双层制模式有二种变形：垂直式和水平式。以德国、日本为代表的大陆法系的国家普遍采用双层制模式。但以德国为代表的双层制模式，又普遍体现为垂直式双层制模式，即监事会在上，由股东代表和职工代表组成，主要发挥的是监督董事会的作用；董事会在下，主要由执行董事组成，实际发挥的是执行董事会的作用。而以日本为代表的双层制模式，通常实行的是水平式双层制模式，即监事会和董事会是平行的，都对出资人和股东代表大会负责。监事会主要行使监督执行董事和高管层的作用，而董事会则主要发挥执行的作用。

（二）我国宜采取的模式

就我国现行的相关法规和政策趋向看，目前的公司治理结构显然是两种模式交叉的混合模式，具有双重特征。即从我国《公司法》的规定看，中国公司的治理结构采用的是类似于日本董事会和监事会并行的水平式双层制模式。而中国证监会在2002年颁布的《上市公司治理准则》中又突出强调了英美法系的独立董事制度下的单层制模式，但同时上市公司依据《公司法》要求成立的监事会制度在形式上也依然保留。

就我国国有独资公司的公司治理结构的现状和发展看，目前国资委下具有一个庞大的国有企业外部监事体系。同时，在国有控股公司特别是上市公司中，也建立了独立董事制度。就即将建立的国有独资公司董事会制度来说，建立独立董事会制度也已基本上形成共识。

因此，根据国情，在近期建立并完善双层制模式下的国有独资公司的董事会制度，但使监事会体制向企业内部化过渡，依据《公司法》使其成为国有独资公司的内部监督机构，是一种实事求是的做法。同时，从强化董事会治理结构水平出发，建立独立董事制度。

近期，监事会和独立董事制度双轨制并行，并最终过渡到国有独资公司的单层董事会及其健全的委员会模式，可能是合理的选择。

国有独资公司董事分类与董事会的构成

（一）董事分类

笔者不赞成将董事的分类划分为内部董事和外部董事、专职董事和兼职董事。因为在现代公司制度下，股东将成为公司的主体，把他们当成外部人，而把被聘任的高管层当成内部人，在法律上是站不住脚的，在现实中也是不利的。而把董事作专职和兼职的划分，同样是不科学的。因此，针对国有独资公司治理结构的特点并结合国际规范，本文主张对董事作如下分类：

1、非独立董事与独立董事的分类

即董事按是否有股东的背景及其利益关联被划分为非独立董事和独立董事。非独立董事是指有股东背景及利益关联并委派的董事。独立董事指没有任何股东背景及与公司业务的关联关系，即独立于所受聘的公司及其主要股东，由董事会聘任的董事。独立董事不在公司担任除独立董事外的任何其他职务。独立董事对公司及全体股东负有诚信与勤勉义务，并应按照相关法律、法规和公司章程的要求，独立履行职责，维护公司整体利益。就中国国有独资公司建立和完善公司治理结构的现实来说，一股独大的股权结构体制同样受到了单个股东利益和股东董事仅局限于其所代表的公司法人从事的产业领域的局限，在业务开拓上难以适应市场经济所要求的多元化产品经营以及资本运作的要求，故要求在履行多元化业务开拓、金融创新、资本运作等重大经营决策权的董事会中引入独立董事制度，以改进董事结构。国有独资公司引进独立董事制度的目的在于：强化董事会的作用和防止高管层内部人控制。通过独立董事的独立性，完善治理机制。独立董事一般由懂专业的社会知名人士担任。

2、执行董事和非执行董事的分类

非独立董事包括：（1）执行董事：指在公司高管层中担任执行职务的董事。依惯例，执行董事的地位高于其所任的行政职务，如在称谓上一般是叫执行董事副总经理；（2）非执行董事：不在公司中担任任何执行职务的董事。

（二）国有独资公司董事会的构成

可考虑将国有独资公司董事会的人数限定在7－13名之间，并确定三类董事会的合理比例。（1）由出资人（国资委）代表出任的非执行董事的人数占1／3；（2）由董事会提名并由出资人（国资委）批准，在公司高管层中选拔的执行董事人数占1／3；（3）由董事会提名，在社会知名的财务、管理、金融及法律专业人士中聘任的独立董事占1／3。

国有独资公司董事会下的非常设委员会制度

正确处理董事会与总经理（CEO）之间的委托代理关系是现代公司治理结构的关键。前者掌控公司的法人财产权，而把经营管理权交给代理方——总经理（CEO）。这是由于现代公司所有权与经营权相分离必然产生的关系。尽管董事会把公司的经营大权委托给以总经理（CEO）为代表的高管层（执行委员会），但为防止内部人控制，现代公司的董事会又通过在其下面设立各种委员会的制度，一方面保证其行使对公司的重大经营决策权和对高管层的激励与监督权，另一方面又保证这些重大经营决策和激励监督措施的科学合理性。

为此，建议国有独资公司董事会下设三个非常设委员会：

1、战略决策委员会

主要由非执行董事、独立董事、执行董事并吸收不固定的专业知名专家组成，由董事长任主任。其主要职责权限为：研究制定公司中长期发展战略、重大投融资项目及决策；研究制定公司风险管理战略和政策；审议年度预算和决算，并对上述内容的落实情况实施检查。战略决策委员会每年召开的定期会议应不少于两次，非定期会议若干次。

2、审计委员会

由非执行董事和独立董事组成，并由独立董事担任召集人。主要是加强对国有独资公司高管层及公司财务的审计与监督。其主要职责为：提议聘请或更换外部审计机构；监督公司的内部审计制度及其实施；负责内部审计与外部审计之间的沟通；审核公司的财务信息及其披露情况；审查公司的内控制度。

3、薪酬委员会

由非执行董事和独立董事组成，并由独立董事担任召集人。其主要职责为：审议国有独资公司的薪酬激励制度，制定执行董事和高管层业绩考核标准与薪酬方案，并直接参与对高管层年度经营业绩的评定。

上述三个专门委员会的成员主要由董事组成，其中审计委员会、薪酬与考核委员会中独立董事应占多数并担任召集人，审计委员会中至少应有一名独立董事是会计专业人士。各专门委员会对董事会负责，提交议案供董事会审查决定。

国有独资公司董事会下的常设执行董事委员会制度

在国有独资公司现有的总经理会或董事长会的基础上组建执行董事委员会，其成员包括：执行董事；不具董事资格的高管人员；主要职能部门和业务分支机构负责人。由总经理（或CEO）任主任。

执行董事委员会是国有独资公司最高层的日常经营与管理机构。其主要职责是：根据董事会对公司战略发展的规划和政策，决定公司运营中的重大事宜；负责经营与管理业务的组织与实施；指挥与协调各部门和各分支机构之间的工作，负责完成年度预算报告及决算的申报与执行；监控公司总体运营风险。

国有独资公司高管层治理结构的两种模式

（一）过渡模式——执行董事委员会及总经理负责制

国有独资公司高管层人才的产生从改革的目标看，是建立在职业经理人队伍基础上的市场化选择。通过市场招聘，竞聘上岗。董事会与职业经理人之间是委托代理关系，职业经理人作为一种特殊的人力资源，走市场化之路是为了广泛发掘人才，董事会通过市场招聘选择职业经理人是必然趋势。

国有独资公司在公司治理结构完善和有效，管理与经营、监督机制相互制衡的管理体制下，实行执行董事委员会与总经理负责制。

总经理主持执行董事委员会的工作，负责全面经营管理。设副总经理若干名，总经理和副总经理按下述系统科学分工，各自分管一个及以上的委员会及系统。

（二）目标模式——CEO制度

1、CEO制度的定义

CEO（ChiefExec

tiveOfficer）制度一般被译为首席执行官制度。市场经济条件下，早期的企业管理是遵循谁出钱就听谁的原则。但随着出资人日益退居幕后的大趋势，CEO制度开始广泛应用于现代企业制度中。其要解决的是董事会作为一个会议体如何解决决策权和执行权的关系，以避免重大经营决策与日常经营决策上的交叉以及决策层与执行层在管理上的脱节。CEO制度主要涉及的是董事会和高管层之间的关系。在现代公司制度中，不仅股东会而且董事会均日益弱化和外部化，董事会越来越演变成看门人型董事会。董事会的主要功能是选择、监督、考评高管人员和制定以CEO为中心的高管层激励制度，而CEO则日益对公司的经营决策有拍板权。董事会与CEO之间的关系类似西方国家的议会与总统的关系。

当然，CEO也要受董事会的监督和制约，当公司的CEO不能称职地率领企业发展时，董事会有权将其撤换。

2、CEO制度中董事长与总经理的关系

董事长和总经理谁做公司的CEO

CEO是由董事长兼任还是分设不同的公司、不同的国家，存在不同的模式。美国一般采用由董事长兼任CEO（但也有例外，如通用电气公司的CEO就是由总裁担任），且不再设公司总裁。但两个角色的法律职责和管理权力是截然不同的。法律上，董事长仅是董事们推举出的会议召集人，是非执行人员。CEO一般是在董事会闭会期间代行董事会执行委员会主席的权力。

董事长和CEO二合一，主要是为了保证一把手行政指挥体系的有效性。而二者分设，则是为了强调对CEO的监督和在关键时刻可以改换CEO及调整其不合理重大决策的制度安排。

就中国的实际情况来说，在董事长不任总经理且不是每天在公司上班的情况下，事实上总经理在发挥着CEO的作用。若董事长虽不任总经理但每天在公司上班，事实上就会产生双CEO现象。至于谁强谁弱，则要视不同的公司不同的人而定。若董事长强，还好办；若董事长弱，则会发生一些问题。这是由于中国的《公司法》规定董事长是公司法定代表人所导致的。董事长不任CEO或是弱CEO，却又要承担企业经营风险的责任，责权利不一致，十分被动。在中国的很多大型国有企业里，董事长通常是上级部门委派的兼职董事长，没有执行权却要承担法人代表的经营风险，问题就更加突出。这种现象不仅不利于企业管理效率的提高，而且极不规范。如果董事长不是CEO，总经理事实上在履行着CEO的权力，那其就应对企业经营中的重大风险承担主要责任。但这一问题在法律和政策上又极不明确。因此，通过CEO制度的建立可克服由于这一法律和政策盲点导致的企业领导体制中责权利不一致的弊端。这是目前国企领导体制完善的当务之急。

3、CEO制度下的董事会构成

CEO制度下，董事会成员一般由资本所有方董事（非执行董事）、资本经营方董事（执行董事）和无任何单一股东背景及与公司无利益关联的独立董事构成。

董事会通常下设一个执行委员会和决策、审计、薪酬、提名等若干非执行委员会。执行委员会由执行董事和公司高管层（代表）组成，执行董事作为CEO的助手，通常担任公司的高层经营管理职务。执行董事委员会的主席一般由CEO担任。非执行委员会通常则由非执行董事和独立董事组成。其中，审计、薪酬等委员会的主席一般是由独立董事担任。决策委员会的主席通常是由董事长担任。在这里要说明的是，把决策委员会作为非执行委员会并不排斥CEO也是这一委员会的成员。

4、与CEO制度相配套的总监制

CEO制度下通常设一名副总裁以及若干助理，并实行总监制。总监直接对CEO负责。包括财务总监（CFO）、运营总监（COO）、人力总监（CHO）、技术总监（CTO）等。通常副总裁和重要岗位的总监都由执行董事担任。

值得指出的是，CEO制度下的副总裁仅是在CEO不在岗位上或不能履行CEO职务时代行其职能。这类似于美国的总统和副总统的关系。而各总监之上并无分管的副总裁，而是直接对CEO负责，对下则分管公司的主要业务和若干职能部门。

5、CEO制度下的公司治理组织结构图

6、国有独资公司实行CEO制度的现实性

国有独资公司高管层治理模式可在条件成熟时引入CEO制度。首先，国有独资公司的董事会职能相对弱化，董事长一职又是兼职，事实上总经理的职能已经与CEO相似。其次，目前国有独资公司总经理下客观存在着总经理会，其职能已十分相似于CEO制度下的执行董事委员会。

7、国有独资公司实行CEO制度的前提条件

国有独资公司要实行CEO制度，还要具备以下几个条件：（1）CEO的产生不再是由出资人（国资委）直接指派，而是主要由董事会从社会职业经理人员中招聘。这在目前中国职业经理人市场不具备、国企领导体制改革不到位的条件下，是十分困难的。（2）国有独资公司实行CEO制度必须要以完善董事会制度为前提，即董事会和董事长能够对CEO的经营行为进行必要的监督，对其经营业绩进行科学的考核与评价，并在必要时可直接罢免CEO。（3）CEO应该对国有独资公司的经营风险承担主要责任，而不是由仅在形式上作为法人代表的董事长来承担。（4）为体现责权利一致的原则，必须对CEO实行市场化的激励制度，如年薪制。（5）实行CEO制度需要由总监制取代副总经理的分工负责制。在中国现有的企业制度下，给人的感觉似乎降低了副总经理的级别，推行起来会有一定难度。为打消这样的疑虑，可考虑赋予重要岗位的总监以执行董事的地位，即执行董事兼某某总监。从现代企业制度的惯例上看，实际上执行董事的地位要高于副总经理的地位。当然，这要求对董事的构成和董事会的结构必须相应进行较大的调整。这样做，既完善和加强了董事会的功能和作用，又有效地解决了人们通常不愿将副总经理改为总监的认识误区。

当然，国有独资公司实行CEO制度的目标治理模式，是否一步到位何时开始执行除取决于内部环境的成熟度外，还要依据外部条件，如政策环境及其他具体情况而定。这也是把国有独资公司实行CEO制度仅仅作为目标模式且未作出具体时间安排的原因。

（作者刘纪鹏黄烨丽：首都经贸大学）

中国经济时报2004年7月16日

新公司法完善了董事会制度

新《公司法》第４７条在保留旧《公司法》赋予董事会的权力的同时，顺应董事会中心主义的历史发展潮流，增加了“公司章程规定的其他职权”作为董事会的职权。

其次，新《公司法》第３８条和第４７条在分别列举股东会与董事会的职权时，根据公司自治的精神，分别增加了“公司章程规定的其他职权”。