一、实证调查

以2013年度某基层法院民事审限管理数据调查为样本：

(一)扣除审限与延长审限情况

2013年度，某基层法院民事收案1448件，扣除审限的案件198件，占收案数量的13.67%;延长审限的案件10件，占收案数量的0.69%;扣除审限与延长审限两项合计占民事收案数量的14.36%。

从扣除审限原因来看，鉴定类最多，约占53%。198件扣除审限案件中，鉴定类104件(含评估、审计3件)，公告送达42件，管辖权异议18件，中止23件，庭外和解4件，其他7件。

从扣除审限天数来看，扣除期间过长现象普遍。长达300天至450天的有5件，扣除原因分别是管辖权异议2件，鉴定2件，其他1件;长达100天以上的共计81件，占41%。

(二)一年以上长期未结案件的成因调查

经过对审判流程系统内及“体外循环”(案件信息全部上网之前立案，未纳入信息化管理)的23起民事案件逐一调查统计，发现案件长期未结的原因多为鉴定、中止审理等，不存在超审限问题。长期未结的具体原因还包括：1、需要鉴定，但一方当事人不配合;2、案件承办人调动，审判人员衔接不力;3、上级法院退卷迟延;4、审理期间当事人信访，上级部门介入调查;5、因疏忽遗漏鉴定项目，补充鉴定;6、管辖权异议上诉，上级法院迟迟不退卷;7、庭外和解“失去下文”;8、一方当事人因病或外地出差等理由申请中止审理;9、当事人被刑拘或逮捕;10、审计、评估;11、当事人对评估结果不接受，退回评估机构重新评估等等。

二、存在的问题及原因分析

(一)相关法律规定不完善，易导致案件久拖不决

1、关于案件中止的规定没有细化。针对案件中止的情形，民诉法的规定比较笼统，尤其是最后兜底条款“其他应当中止的情形”，没有进行明确界定，容易成为拖延诉讼的合法挡箭牌。2、相关扣除审限的时限没有规定。最高人民法院《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》第九条虽然作了符合管辖权异议、中止审理、鉴定、审计期间等情形之一的不计入审理期限的规定，但缺乏相对应的时间要求。如对管辖权异议案件的审理时间未明确时限;对委托专业机构鉴定、审计的案件同样没有时间限制，导致有的案件因审计、鉴定等被拖延了很长时间才得以结案。2004年出台的最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第四条又增加了庭外和解不计入审限的情形，但也未对庭外和解的时间作任何限制。

(二)审限管理机制存在漏洞，导致监管缺失

一是缺乏有效的审限监督制约机制。审判管理实践中，针对诉讼迟延现象缺乏相应的惩戒措施，审判效率方面的激励机制有待进一步建立和完善。二是审限跟踪监管不到位，扣除审限期间出现监管“真空”。影响案件审理的情形消失后，何时恢复审理、审限从何时重新计算处于失控状态。有些案件在应当恢复的时间内不办理恢复审理手续，往往延迟恢复审理时间，导致案件恢复不及时。

(三)法官缺乏“效率责任”观念，存在理念偏差

有的法官把不计入审限当成“保险箱”，因不用担心超审限而任意拖延;有的法官养成了先易后难的办案习惯，即先办相对简单、且争议不大的案件，对案情复杂的案件则暂时搁一搁，甚至找到中止诉讼的理由后长期置之不理。

三、改进、完善建议

(一)立法层面

1、进一步完善民诉法关于中止诉讼的规定。通过司法解释对“其他应当中止审理的情形”作更具体、详尽的说明，限定适用条件，防止随意中止审理。

2、有针对性地增加相关时限规定。如对于不计入审理期限的管辖权异议、鉴定等设定一定的期限，对法院委托的鉴定、审计、评估等设定一定的期限等;避免案件久拖不决，最大限度地减少诉讼迟延，全面提高审判效率。

3、规定变更审限告知当事人制度，并赋予当事人异议权。一是要向当事人释明审限变更可能带来的诉讼迟延和成本增加等问题，便于当事人进行理性选择，如考虑是否接受调解等;二是便于当事人进行监督，促使审判效率提高。

(二)审限管理层面

1、加大管理力度，完善审限制度的管理体系。一是建立和完善审限通报制度、每周审限预警机制等。二是要拓宽审限管理的外延，对因中止诉讼、审计、鉴定、管辖权异议等原因引起的长期未结案件，应加强动态跟踪管理，向有关专业机构了解工作进展，督促及时恢复对案件的审理。三是完善审判流程管理系统的“审限变更模块”，审管办在办理扣除审限时，设定扣除的起始和截止日期，以便于监管和督促，避免承办人随意选择恢复日期。

2、将案件平均审理周期纳入考评范围，建立审限管理的奖惩机制。对审判效率高、长期未结案件少的合议庭及主审法官予以奖励，反之则予以惩罚。不仅要对长期未结案件的承办部门及法官进行定期通报，而且还记入法官绩效考评档案。对超过一年以上未结的案件，实行定期汇报制度，强化对扣除审限期间的监督管理和效率考核。

(三)司法实践层面

一是要求法官在确保案件实体公正的前提下，自觉强化“效率也是公正”的责任意识。在市场经济条件下，只有提高效率意识、节约时间成本意识，才能更好地服务民生，提高司法公信力。法官要争取用最短的时间，最少的投入，公正、高效地审结每一起案件，尽可能地缩短案件审理期限，以满足社会对法院工作的效率要求。

二是强化法官对拖延诉讼行为的其他主体的监督职责。最高人民法院在《中华人民共和国法官职业道德基本准则》中第一次明确指出“法官在审判活动中应当遵守且监督当事人遵守诉讼程序和各种时限规定，避免因诉讼参与人的原因导致不合理或者不必要的延误。”法官在自觉遵守审理时限、充分尊重当事人的诉讼权利的同时，为防止诉讼参与人有意或无意地降低司法效率，应当发挥审判权的督促、监督和管理作用，及时制止任何形式的不当拖延诉讼行为，即“消除不必要的延误”，从而满足社会公众对人民法院公正与效率的企盼。