尽管价格决定是一个复杂的问题，但英国政府认为其基本精神应该是这样的：征购价格应该是所有者（或求得补偿者）得到一个货币量，这个货币量对于所有者来说，就好像征购没有发生一样。

现行征地制度为什么不合理

按照保守的数字（官方统计），仅1987年到2001年，全国非农建设占用耕地3300多万亩。

改革开放以来，实际的耕地征用应该大大超过这个数字。如果每亩地的最终使用价格为10万，总地价当在3万亿以上。事实上，在几年前，我国有的中西部地区的每亩耕地在转为非农用地时，最终使用价格也已经到了10万元以上，更不用说东部发达地区高得令人咋舌的价格了。这部分收入，农民得到了多少？

《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6至10倍，安置费为4至6倍。从一些典型调查看，发达地区农民得到的收入，每亩在1万元以内；中西部地区农民得到的更少。按照这个比较，说近十多年通过征地环节，使农民的收入流失3万亿以上，农民留在手上的只是一个零头，并不夸张。

现行法律规定的不合理性是显而易见的。如果只是农业用地的所有权转移，地价作为年收益的6至10倍是合理的。但是，如果耕地转为非农用地，农民的土地被占用以后成为无地农民，那么，这个价格就不公道了。主要理由是两个：

第一，虽然现行价格可能反映了农民丧失土地以后的农业经营损失，但不能反映农民的实际损失。农民丧失土地以后，不得不进入城市，生活的风险大大增加，消费成本（劳动力再生产成本）显著提高，土地的社会保障作用不再存在，成为下不如农民，上更不如城市居民的赤贫阶层。因此，不能按照农业耕地的影子价格来给农民补偿损失。

第二，土地在转为非农用地以后，会产生巨大的级差收益，这个级差收益是土地所有权的收益，其中农民应该得到合理的部分。

此外，土地征用的程序也不合理。我们目前的做法是，土地征用是政府行为。土地一经征用，即变为国家的土地，然后由国家将它划拨或出售给土地的开发商或使用者。农民与土地的最终使用者之间没有直接的交易。这种做法使得农民以及他们所组成的集体不能与土地的最终使用者直接进行交易，便一开始就剥夺了农民的交易权，使交易有了不公正的性质。合理的做法，应该是让农民与土地的最终使用者直接进行交易，政府或土地管理机构只是作为中间人。这个程序不改，农民的合法权益是无法得到保障的。

苏格兰的土地改革经验与启示

市场经济国家在农民土地征用上有一套成熟的做法，很值得我们借鉴。这里介绍笔者研究过的苏格兰的具体做法。

（一）关于强制购买

为了公益事业，政府难免要征用土地；如果土地所有者不愿意出售土地，就不免发生强制征用的做法。但事实上，政府的强制购买是很少的。强制购买在法律上也有严格规定。

从程序上看，要实现强制购买，必须有下面几个步骤：第一，特别授权的土地征用局要起草发布强制购买通知，通知必须描述所购买的地产情况。第二步，在地方报纸上连续两周发布广告，将购买信息送达有关方面。第三，要将购买通知递交国务大臣确认。第四，在国务大臣收到文件以后，要征询反对意见；如果反对意见很广泛，国务大臣还要举行公开听证会。在这些工作的基础上，国务大臣做出决定。第五，土地征用局再行发布强制购买的决定。

要注意，如果任何人认为这个购买使自己的利益受到伤害，他都可以在6周之内采取法律行动即向苏格兰土地法庭提出诉讼。

（二）关于土地购买价格

尽管价格决定是一个复杂的问题，但英国政府认为其基本精神应该是这样的：征购价格应该是所有者（或求得补偿者）得到一个货币量，这个货币量对于所有者来说，就好像征购没有发生一样。换句话说，征购行为对土地的当事人的利益获取不应该发生影响。

为了在理论上说清楚这个道理，英国法学家使用了一个概念，叫做无计划世界。这是一个虚构的世界，在这个世界里，土地征用局没有发布过土地征用通知，有关土地的发展计划没有发生，甚至没有提出。这个设想的根据很清楚，因为这些计划行动会影响到土地的价值。这样，土地价格决定的基本精神就清楚了，就是说，土地价格的决定应该以无计划世界为基本前提。

价格决定具体考虑以下几个方面的因素：

（1）市场价值规则

运用这个规则具体考虑这样几个原则：1）对强制征用不进行额外补贴。2）在决定价格时，设想被征购土地在公开市场上自愿出卖时可能获得的收益，这是定价基本准则。3）不因为被征购土地的特殊用途而给当事人以价格补贴。4）如果土地的目前使用有违反公众利益或违反法律的情形，由此发生的收益在征购价格中也不予考虑。5）在特别情形下，土地法庭会不考虑市场价格，而考虑一个重置等价。例如，一座教堂，如果按市场价出售，所有者所获得的款项难以在另外的地方建立一座同样的教堂。这个时候，土地征用局只能考虑教堂的重置费用了。6）考虑打搅补偿。

（2）合法的计划

假设土地的市场价格只反映其当下用途的市场价格，但它还可能有潜在的发展价值，例如，某一天农场主有可能在将土地卖给房地产商而获得更高的价格。在这里，有的发展计划还是要考虑的。一块地方，已经被政府规划为住宅发展区，那么，土地所有者在公开市场上出售土地时，政府的规划就是影响因素，出售土地的收益必然包括这个因素。所以，这种合理的计划假设应该对征购价格发生影响。

（3）增值或贬值的后果

正在执行的计划可能使得所征购的土地的价值发生增值或贬值，但这种因素不应该在征购价格中予以考虑。英国的法律对此有明确规定。举一个例子，在北京CBD周边有一块农业土地，政府在CBD计划之下需要征用这块土地。如果没有这个计划，这块土地按照市场价格可以出售到100万，有了这个计划以后可以卖到600万，那么，政府只按照100万的价格购买这块土地。请注意，这100万元的价格仍可能大大高于农用土地的价格，只是小于政府计划影响之下的新价格。

（4）外部有害影响

一整块土地，如果只征用了一部分，而征用的结果给其余土地的价值造成了损害，那么，土地征用价格应该包含对这种损害的补偿。如果征用了一部分土地，剩下的那部分土地因此变得毫无用处，那么，所有者也可以提出补偿要求，土地法庭应该做出裁决；如果理由可靠，补偿就应该确认。