中国的社会保险制度改革的方向是否明确，是关系到社保制度改革的进展快慢乃至成败的大问题。只有中央政府对社保制度的改革目标明确，才能引导各级政府以及各相关利益主体齐心协力推进改革。那么城乡社会保险制度并轨或统筹城乡社会保险制度的目标模式究竟是什么？

首先、建立农民工社会保险制度已经成为我国的当务之急，是历史的必然。

农民工是我国社会主义建设的一支重要力量。改革开放以来，进城的农民工持续二十多年有增无减，现在已经达到9400万人，比整个法国的人口6000万人还多。他们大多分布在建筑、保安、环卫、纺织、加工等体力劳动强度密集的行业和第三产业。而且，随着中国工业化的进程加快，第一产业尤其是农业的比重还会下降，意味着越来越多的农民进入农民工的行列，农民工正成为社会主义建设的一支非常重要的力量。

建立农民工社会保险制度是加速我国经济社会转型的迫切需要。中国经济社会转型的目标就是，以工业化为源动力，推动产业结构调整，建立大部分农民退出农业的机制，实现土地规模经营，大大提高农业的生产效率，以便实现中国农业的现代化。在世界经济的近现代历史上，实现工业化的国家，其产业结构都发生了明显的变化。农业在国民收入中的比重、农业人口占全部人口的比重，以及农业劳动力占全部劳动力的比重，都不断降低。1983年，美国农业人口降至全部人口的1．9％，英国1．8％。如果我国农业人口降为英国的水平（全部人口的1．8％），按目前中国大致人口13亿计算，农业人口应为2340万人，而根据2004年底的统计数据，中国乡村人口却有7．5亿之多。进城农民工人数虽然达9400万，但其户籍仍在农村，可见中国经济社会转型的任务依然十分艰巨。

建立农民工社保制度是我国社保扩面与建立农民退出农业机制的突破口。尽管实现中国农业现代化的道路漫长，甚至还要花几十年的时间，任务艰巨，还需要经过数代人的努力。然而中华民族的复兴，人人有责，所以各级政府还必须朝着这个方向不懈努力。要加速实现中国农业的现代化，就必须尽快建立农民退出农业的机制，而农民工社保制度就是农民退出农业的重要机制之一。况且社保制度本身就是为开始参加社保的人几十年后做准备的，目前我国城镇职工社会保险制度已经初步建立起来，建立农民工社保制度已经历史性地成为各级政府面临的重大课题。大多数农民工有雇主，就业模式与城镇职工相似，完全务农的农民没有顾主，收入低而且难以确定，选择建立农民工社保制度不失为社保扩面以及建立农民退出农业机制的突破口。

第二、名为社会统筹实为地方统筹的现行社会保障制度，无法打破城乡分割的二元结构和体现城乡公平的原则。

众所诸知，农民工流动性大，角色变换频繁。假设，有一个江西余干县的农民，在上海企业工作4年，参加社会保险缴费4年；在浙江温州工作企业工作5年，参加社会保险缴费5年；在广东深圳企业工作3年，参加社会保险缴费3年；在

福建厦门工作6年，参加社会保险缴费6年。根据现行城镇职工社会保险制度，缴费满15年者，到退休时可以享受养老和

医疗保险待遇，而这位农民工已经缴费满18年。请问：这位农民工到退休时到哪里领养老金？在哪里享受医疗保险？假如他到上海社保局领养老金，上海社保局肯定不会同意，因为：他仅在上海缴费4年，而且户口不在上海，不是上海居民，统筹部分不转移，个人部分已经随他本人工作地点变换而转移了。同样，他也不可能在温州、深圳、厦门社保局领到养老金，最终他不得不把个人部分帐户转移到户口所在地江西余干县的社保局。一个农民工一辈子在发达地区工作，到了退休年龄不得不回到户籍所在地养老，这样的制度安排与中国工业化、城市化的历史大趋势根本相背。

从目前来看，参加社保的农民工本来就少，而且个人帐户转移回原籍的人数也不多，况且这些人还没有到退休享受社保待遇年龄，对社保支付造成的压力还未显现出来。目前余干县外出务工人员达17．4万人次，因为其中有些人做生意或从事其它个体经营。假设，全国各地从某年开始都严格按现行城镇社保制度为农民工交纳社保金，余干县外出的农民工每年有10万人是有雇主的，而且缴费都满15年。人平均工资700元，人年平均工资8400元，以统筹部分比率为20％计，人均年统筹1680元，10万人15年的统筹基金达15×1680×10＝252000万元。又假设以预期寿命70岁计，男人60岁退休，女人55岁退休，平均退休年龄57．5岁，则人平均领取社保待遇时间为12．5年，经若干年后，则余干县必须每年另外承担回家乡养老的农民工20160万元社保待遇（252000／12．5＝20160）的支付压力，而这些统筹部分本应该由农民工曾经工作过的地方的社保局承担，而现行社保制度规定统筹部分不转移。目前，余干县全年财政收入还不到2亿元，却每年要填补2．016亿元的回家乡养老的农民工社保待遇支付缺口。这对余干县来说，公平吗？能承担得起吗？

也许有人说，统筹部分比例没有20％。2002年9月1日实施的《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》规定，缴费基数为上年度该市职工月平均工资的60％，2002年为1480元的60％，外来从业人员凡上海市用人单位使用外来从业人员和无单位的外来从业人员，都要按缴费基数的12．5％交纳综合保险费，到退休年龄时，到户籍所在地的商业保险公司的约定机构养老补贴，额度为本人实际缴费基数的5％，统筹的7．5％没有转移。上海市2002年农民工缴费基数高达888元，比笔者假设的农民工人均月工资700元高出许多。各地农民工的缴费比例不尽相同，假设全国农民工统筹比率以10％计算，余干县若干年后也将面临每年另外承担填补回家乡养老的农民工10080万元社保待遇支付缺口的压力。这么大的压力，余干县根本无法承受，将严重导致城乡分配不公，不利于打破城乡分割的二元结构。

第三、中央统筹的农民工社会保险制度既能平衡地区之间利益关系，又有利于社保基金投资的保值增值，必将得到广大农民工的信任和支持。

中央统筹的农民工社会保险制度大体是：一、为了避免代表国家的地方政府的阻力存在，提高农民工社会统筹层次，国家对进城农民工社会保障基金进行集中管理。二，考虑到农民工有土地保障的客观事实，根据中国经济发展水平，兼顾企业承受能力，为了减少企业的经济负担，实行多步走的战略，缴费比例分阶段由低到高逐步调整到位。三，为了消除农民工对社会保障心存的各种疑虑，实行社会保障信息透明化。四，针对进城农民工角色变换频繁，有些农民工虽然转为城镇个体经营者或回家务农，但他们交纳社会保险金已有一定年限，不愿放弃社会保障，允许非工农民自愿交纳社会保险金（包括统筹部分和个人部分）。五、国家社会保障部门对于缴费累计达15年及以上者，到退休时根据缴费数额确定发放养老金额；对于缴费累计没有达到15年者，到退休时，个人帐户记录的本息退还给本人；如果农民工没到退休年龄死亡的，记入在个人帐户上的社会保险金可以继承；养老金可在各地邮局、银行、社会保障中心支取。

中央统筹的农民工社会保险制度绕过了户籍制度的障碍，参保人只根据交纳的社会保险金额和年限，享受社保待遇，与户籍所在地无关。无论在何地，既可以享受个人帐户部分，又可以享受统筹部分。这种制度安排，显然有利于平衡劳动力的输出地区和输入地区的利益关系，有利于劳动力资源的自由流动，更有利于打破城乡分割的二元结构。据有关材料显示，一些县市的农民养老基金已经被挪用，或被贷款给房地产等高风险行业，导致农民的养老基金很大一部分收不回来。1991年民政部出台的《县级农村社会养老保险基本方案》，实施到1998年之所以陷入了困境，笔者认为，其中重要原因之一就是广大的农民担心自己交纳的养老保险金有去无回，他们对县级政府管理养老基金缺乏信任感。而中央统筹的农民工社保基金由国家集中管理和投资运营，大大降低了基金的投资风险，有利于基金的保值增值。加之信息公开，这样的制度必将得到广大农民工的拥护和支持。

第四、中央统筹的社会保险制度也是城镇职工社会保险制度改革的目标模式。

目前我国实现省级垂直管理的只有北京、天津、上海和陕西省等少数地区。大多数省市社会保险由县市起步，利益格局已经形成，对各市县累计节余的养老保险基金底数不清。各县市基金有缺口的向上级要，基金节余则少报或瞒报；各县市对审批退休把关不严，造成不符合条件的退休人员挤进来吃社保基金的现象屡禁不止；办理流动人员的社会保险转移手续时计算繁琐，过程复杂；对于35岁至50岁的人才来说，积累了丰富的经验，正是发挥才干的好年华，由于统筹部分不转移，导致很多地方引进外地人才往往把35岁以下作为引进的必要条件之一，人为地阻止人才流动；机关、事业单位未参加养老保险统筹，如果机关、事业单位的职工在机关、事业单位工作一辈子，那还好办；一旦机关或事业单位的职工跳槽到企业工作，那么原来在机关和事业单位工作的社会保险费如何计算？城镇职工到外地就业也往往受到户籍制度的约束。总之，现行的城镇职工社保制度，存在诸多问题和弊端，正面临着提高统筹层次的改革，无论改革的过程如何，改革的最终目标无非是建立把机关、事业单位纳入体系的垂直管理的中央统筹的社会保险制度。

第五、中国经济社会转型将还要经历一段较长的历史过程，建立城乡统一的中央统筹的社会保险制度任重道远，但一定会实现。

笔者认为：中国的社会保险制度建设大体分三个层面进行：第一个层面，建立适应市场经济发展的城镇职工社会保险制度；第二个层面，建立介乎城镇职工和农民之间的农民工的社会保险制度；第三个层面，建立个体农民以及其他个体职业者的社会保险制度。

当前，城镇职工社保体系已经初步建立，其改革的任务是提高统筹层次，逐渐由县市级向省级过渡。农民工的社会保险制度建设虽已经起步，但举步维艰，来自各方的阻力很大。为了少走弯路，尽快建立农民工社保体系，可以现行的社保管理机构为依托，农民工社会保险金直接缴入全国统一的农民工社保帐户，国家对农民工社会保险基金进行集中管理。以后农民工的缴费比例逐渐提高，最后城镇职工和农民工的两套社保体系并轨。但真正建立城乡统一的中央统筹的社保体系，只有在中国工业化程度到达一定程度以后，农业人口比重下降到一定程度，经济社会转型后的农村剩下农业工人和很少一部分的个体农民。这时，农业工人可以直接纳入中央统筹的社会保险体系，而个体农民以及其他个体职业者人数很少，通过第二产业、第三产业创造的财富，国家完全有足够的财力反哺农业，国家便把个体农民及其他个体职业者纳入到中央统筹的社会保险体系之中。