《行政诉讼》第27条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”。在行政审判中弄清第三人的确切含义，正确确定第三人，对于切实保障第三人的诉讼权利和实体权益，是确保办案质量、实现司法公正一个不可忽视和不可回避的问题。笔者从审判理论和实践的角度浅谈几点意见。

一、“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”的含义

这里所说的“利害关系”，首先指的是一种法定的权利和法律的保障利益的得失关系。这种法定权利，集中反映在我国宪法的规定中。如公民的权利就有人身权利、政治权利、经济权利、文化教育权利、社会权利等。如体现在民法上的就有生命健康权、姓名权、名称权、肖像权、名誉权、荣誉权、婚姻家庭权、财婚姻家庭等。提起诉讼的具体行政行为必须直接影响到公民、法人或者其他组织的特定权利和利益，才能视为行政诉讼意义上的“利害关系”。如果仅属于间接影响，则一般不构成行政诉讼意义上的“利害关系”。如城建部门对正在施工的违章建筑作出如下处理决定：“对已建部分予以拆除，未建部分不准继续施工。”建筑单位对处理不服提起行政诉讼。虽然因为这一处理决定使得建筑承包单位、建材销售单位的合同利益受到损害，但这种损害仅属受具体行政行为的间接影响，直接原因是他们与建设单位之间的建筑承包合同和建材购销合同发生变更，因此建筑承包单位、建材销售单位与城建部门对违章建筑进行处理的具体行政行为之间的“利害关系”，不是行政诉讼意义上的利害关系，可另行通过民事诉讼程序来解决。

行政诉讼意义上的“利害关系”应属于行政法律关系，即公民、法人或者其他组织同作出具体行政行为的国家行政机关之间存在法律关系。这种法律关系的性质必须是行政法律关系，而且必须属于外部行政法律关系。倘若提起诉讼的具体行政行为使行政机关的下属机关或所属工作人员基于内部行政法律关系的权利和利益受到影响，则这种“利害关系”不属行政诉讼意义上的“利害关系”。

具体行政行为首先是对行政行为的对象（即相对一方）有最直接的利害关系，诸如：对相对一方赋予或不赋予某种职能，设定某种义务，采取某种行政强制措施，科以某种行政处罚以及依法对相对一方和其他民事主体所发生的某些民事争议进行裁决和处理等。与此同时，由于相对一方在社会上并非孤立存在，相对一方的权益变化往往会影响到第三者权益的变化，只要这种权益变化直接来自具体行政行为这一法律事实，亦应视为直接的利害关系。如某甲的违章建筑妨碍某乙通行，但城建部门对某甲违章建筑的行为罚款了事，对违章建筑不予拆除，准其继续存在，显然这种于法相悖的所谓处罚影响了某乙的相邻通行权利，城建部门的具体行政行为不仅同其直接对象某甲有直接利害关系，同并非直接对象某乙也有直接利害关系。

就直接对象而言，具体行政行为的直接对象可能是单数，也可能是多数。在多数的情况下，该具体行政行为和所有直接对象都有利害关系。最后，具体行政行为的直接对象和权益受到该行为直接影响的非直接对象可能都是多数。如环保部门对共同造成某一水域污染的多家工厂进行行政处罚，而直接受污染之害造成经济损失的又有多家渔场和养鱼专业户，在这种情况下，就形成了一个同具体行政行为有直接利害关系的群体。

原告和第三人都同提起诉讼的具体行政行为有利害关系。他们的主要不同在于：原告主动提起诉讼，或经人民法院通知参加诉讼后追加为共同原告，能对具体行政行为提出撤诉或变更之诉或提出赔偿、补偿的诉讼请求。而第三人则未提起诉讼，而是申请人民法院以第三人身份参加诉讼或经人民法院通知参加诉讼后，实施相应的诉讼行为。原告和第三人对具体行政行为的态度相反性是区别原告和第三人主要所有。

二、在行政诉讼中设立第三人的意义

为了保证案件客观、公正地审理和判决，在行政诉讼中确立第三人的诉讼参加人地位已成为国际通例。特别是我国加入世贸组织后，这种制度在我国行政审判实践中得到进一步完善，体现了我国的市场经济是法制经济。

我国行政诉讼法确立第三人的诉讼参加人地位是直接由我国行政诉讼制度的目的和宗旨所决定的。

首先，它是保证人民法院正确、及时审理行政案件的需要。由于第三人同提起诉讼的具体行政行为有利害关系，所以第三人对案件事实一般都有不同程度的了解，人民法院在审理行政案件中，为查清案件事实，有必要听取第三人的陈述。而正因为这种“利害关系”的存在，第三人又不同于证人。第三人陈述的客观性有可能受到影响，第三人的陈述和证人证言属于不同类型的证据，人民法院对不同类型的证据应针对其不同特点进行审查、分析和综合判断，才能准确地认定案件事实。另外，第三人同提起诉讼的具体行政行为的利害关系，是人民法院对该具体行政行为作出维持或撤销、变更决定时必须予以考虑的因素，因此事先理应听取第三人的意见。反之，如果对这个因素未加考虑，可能不仅影响到法院对案件处理的正确性，而且可能引起重复诉讼，影响案件处理的及时性和审判工作效率。如果对第三人合法权益应予考虑而未予考虑，可能会导致判决的违法，因而在二审中被发回重审，或终审后按审判监督程序提起再审，结果使当事人受到诉累之苦，时间、精力和财力均受到不必要的损失也影响到审判的公正性和人民法院的司法权威。

其次，让符合法定条件的第三人参加诉讼，是保护第三人合法权益的需要。诉讼权利虽然是程序性的权利而非实体权益，但行使程序性的权利是实现实体性权利的重要保证。第三人既然同提起诉讼的具体行政行为有利害关系，而人民法院对行政案件的审理结果将决定对该具体行政行为是维护还是撤销或变更，当然关系到第三人实体权益，如果不让第三人参加诉讼，第三人就无从行使请求回避、提供证据、质证、辩论等诉讼权利，在这种情况下作出关系到第三人实体权益的裁判显然是违反审判公正原则的。

再次，第三人参加诉讼，是维护和监督行政机关依法行使职权的需要。对具体行政行为的合法性审查应该是全面的。鉴于第三人和提起诉讼的具体行政行为有利害关系，因而可能涉及具体行政行为的事实根据、行政程序、适用法律，以及是否越权或权力滥用等问题。在审查具体行政行为合法性时，不仅要审查原告对其合法性的异议，而且要审查第三人的异议。如果第三人异议成立，该行政行为是非法的，人民法院依法应予以撤销。反之，假如人民法院维持了这样的具体行政行为，就等于放弃了监督行政行为的职权。退一步讲，即使这样的具体行政行为被法院维持，一旦第三人在执行中提出异议，即不可能按执行程序执行，因而这样的具体行政行为最终也不可能得到维护。具体行政行为只有在原告和第三人均行使诉权后，经人民法院判决维持。这时，如果原告或第三人拒绝履行，行政机关才可以依法执行或申请人民法院强制执行，以维护行政机关依法行政。