1994年，民政部经过努力决定在农村初步建立起与经济发展水平相适应的层次不同、标准有别的最低生活保障制度。2003年初，全国纳入农村最低生活保障的人数为406万人。农村最低生活保障制度波及全国的2037个县、市、区，但所纳入对象的人数在各个地方极不平衡，有的县才几十个人，所以虽有制度之名，实际上在相当多的地方并无制度之实。

针对农村最低生活保障制度的缺陷，民政部决定调整农村最低生活保障政策。2003年4月，民政部要求中西部没有条件的地方不再实行有名无实的最低生活保障制度，只在沿海发达地区和大城市郊区继续实行最低生活保障制度。北京、上海、天津和浙江、广东、江苏、辽宁决定继续推行农村最低生活保障制度，并且尽快做到应保尽保，辽宁还决定扩大农村最低生活保障的覆盖面，再增加67万人，使全省达到20万人;山东则决定在本省东部地区农村继续实行最低生活保障制度。

需要特别指出的是，福建省在2003年作出重大决策，决定在全省普及农村最低生活保障制度。福建省于2003年34月对全省农村特困家庭进行了全面排查，发现全省低于当地农村现行最低生活保障标准的困难家庭为20.5万户，54.06万人;低于家庭人均年收入1000元的特困家庭24.8万户，68.3万人。针对这一情况，福建省把妥善解决农村特困群众的基本生活、建立农村居民最低生活保障制度列为贯彻三个代表重要思想的一项重大举措，从2004年1月1日起在全省全面建立农村居民最低生活保障制度，以家庭人均年收入1000元作为全省农村居民最低生活保障的统一标准，所需3亿元资金由省、市、县、乡四级财政共同负担，省级建立农村最低生活保障专项补助资金2亿元左右，对困难地方进行补助。

中国中西部地区经济不够发达，财政上存在多重困难，还难以达到实行农村最低生活保障制度的条件，但如何保证西部贫困人口得到及时的救助，已成为一个亟待解决的问题。2003年初，民政部认为，总结近十年的经验，如果继续在西部地区推行农村最低生活保障制度，可能需要相当长的时间，许多贫困人口的基本生活会长期得不到保障，地方政府也会以经济实力不够为由拒绝落实最低生活保障政策，因此必须调整政策，确定新的救助办法，尽快地将所有需要政府救助的贫困人口纳入救助范围，这就需要进行制度的创新和政策的调整，以彻底纠正对农村特困人口救助具有较大随意性的传统办法，杜绝行政长官想在什么时候救助就在什么时候救助并且往往是在春节前后进行表演式救助的现象。

民政部在反复调查的基础上，首先于春节后在河南省淮阳县进行了试点，然后对全国的政策进行了新的设计和调整，包括以下内容：

第一，在中西部地区，如果认为还不具备实行农村最低生活保障的条件，可以停止这一制度，另外实行农村特困户救助制度。

第二，不以627元的贫困线来确定各地的贫困人口，因为有的地方一个县都是低于贫困线的农村人口，实际上不可能按照这一标准来确定民政救济人口，而是按照不救不活的标准来确定贫困人口;全国不确定统一的贫困线标准，这主要是因为中国地域辽阔，各地的发展程度极不均衡。

第三，贫困人口的确定标准具体化，主要是三类人：一是从严格意义上不能达到五保条件但生活极为困难的鳏寡孤独人员;二是丧失劳动能力的重残家庭;三是患有大病而又缺乏自救能力的困难家庭。这三类人员客观上比较容易确定，没有争议，有着明确的标准。

第四，对不救不活的救助对象一律发放《农村特困户救助证》，登记造册，规范管理。

第五，对农村特困户实行定期定量救济，即按照w月给以一定数额的资金或实物的标准，定期发放救济物资。这样的规定，比较适合中西部农村的实际，对于经济上还不太发达的地区，可以较快地以较低的标准对所有急需政府救济的特困户给以规范的救助。这一制度与城市的最低生活保障制度是有明显区别的，它没有确定明确的最低生活保障线，不计算工资或者收入，又不实行差额救助，也不一定要按月发放，还有实物发放，因此这样的制度便于普及，也便于操作，从而可以较快地在全国范围内实行。

2003年春季，民政部在全国范围内对农村的特困对象进行了全面排查。这次排查，使得地方各级民政部门对于需要救济的农村特困群体有了比较具体的了解，从而为地方政府的贫困救助决策提供了可靠的依据。当然，由于非典的影响，这次全国性的排查被耽误了一定的时日。但是，无论如何，全国民政系统发现，农村的特困人口特别是不救不活的人口，并没有超过3000万人，实际上在2000万人左右，低于过去农村贫困人口高于城市贫困人口的估计。此外，通过调查对农村救济标准也有了比较清楚的认识，看出农村的救济标准要远远低于城市。这样，无论是人口数量还是救济资金，农村救济的压力都要低于城市。也正是基于这一判断，民政部才下定决心，在全国统一要求向特困户发放《农村特困户救助证》并开展比较规范的救济。

农村特困户的救助制度在一个不太长的时期内就很快地在广大农村地区建立，中西部地区的农村特困户救助制度和东部沿海发达地区的农村最低生活保障制度，客观上已经覆盖了全国农村的所有地区。也就是说，农村救助的平台，在2003年已经初步搭建了起来，这在中国社会救助制度的建设历史上，是一次重大的历史性飞跃。

2003年是中国农村社会救助制度建设最为关键的一年，民政部还结合农村医疗体制的改革和合作医疗制度的建立，开始为农村医疗救助确立制度性的框架;结合费税制度改革的全面展开，农村五保制度的调整亦已提上议事日程。