二十世纪九十年代年代以来，中国国有企业改革最重大的举措是实施公司制改造。然而时至今日，当我们回顾国有企业公司制改革的历程，却发现结果是令人失望的：国有企业并没因为改组为公司而转换其经营机制，其管理和效益并未象预想的那样得到改进，同时，原有的政企关系也并未由于企业的公司制改革而发生根本性的改变。一句话：公司制改造没有使国有资本经营从根本上改变“无人负责”的状况。原因何在？

笔者认为，作为一种微观企业形态或是一种法律制度，公司制仅仅是现代市场经济条件下资本的所有者运用其财产的工具，它既不会改变社会制度，也不会根本改变其所运作的财产的归属。但是，考察这一制度产生的背景及其完善的过程，我们会发现，公司制作用的正常发挥，在很大程度上要依赖于其所生存的经济体制环境。正是基于这一点，笔者认为，造成我国公司制目前尴尬状况的原因不能仅从公司制本身去寻找，对这一问题的分析和认识应当放在公司制赖以生存的我国改革现实的大背景之下进行。因此笔者的结论是：目前国有企业公司制改造中的问题首先是由于公司制的运行缺乏相应的体制环境，其次才是公司法律制度自身的不完善。仅就公司制生存的体制环境及相关的法律问题，笔者认为尚有以下关键问题值得探讨：

一、国有资产管理体制改革与国有股权主体问题

第一，尽管我们在不同场合，甚至在公司法中再三强调公司中国有资产的所有权属于国家，但是，既然用公司的形式对国有企业进行改造，就意味着国家对企业资产的所有权只能以股权的方式实现；第二，以股权的方式对企业行使权利，就必须建立相应的国有股权行使机制；第三，对于在公司中持大股的国家股份而言，其股份保值增殖的基本前提是，国家股东能象私人股东那样真正关心其资产的运营；第四，为了使国家股东真正对国有资产的保值增值负责，就必须建立适合公司制运行国有资产运营机制，这个机制的核心就是：国有股权主体（包括机构和个人）在享有对国有资产进行投资经营权的同时，承担对国有资产保值增殖的义务，不履行义务，导致国有资产损失的，应当承担相应的法律责任，包括赔偿、行政处分，构成经济犯罪的，应当被追究相应的刑事责任。

上述几点决定了，建立国有股权行使机制应当解决的问题至少包括：1、哪些机构可以通过授权成为国有股权主体？2、具备哪些条件、通过什么程序可以被授权或将取消授权？3、股权主体与授权主体之间关系如何？与其所投资的公司的关系如何？4、股权主体享有何种法律地位？与其国有资产保值增值的经营宗旨相适应，其经营管理权有哪些内容？5、当国有股份由于股权主体的行为遭受损失时，应当由谁承担责任？

上述问题所涉及的内容在法律形式上表现为国有资产法的制定和出台，但制定国有资产法的前提是对现有的国有资产管理体制和国有企业管理体制的彻底改革。也就是说，对于由国有企业改造而来的公司，国家不但必须彻底放弃由上级主管部门以行政方式管理它们的传统做法，而且还要确定一个具体的股权主体体系，由其代表国家行使股权。实际上，这一工作在上个世纪八十年代末九十年代初已经开始进行。如设立国家各级国有资产管理部门作为国有资产投资经营的授权主体，对一些大的企业集团进行授权经营的试点等。但是，由于政府机构体制改革进展缓慢，没有解决政府在国有资产管理中的职能定位问题，尤其是迟迟没有解决被授权主体与授权主体之间关系、授权条件、程序、被授权的股权主体对国有资产保值增殖应当承担的具体责任等关键性的问题，因此改革没有取得实质进展。对大多数公司而言，原来的上级主管部门或变相的上级主管部门仍然存在，这就产生了企业形式与企业管理体制的矛盾，结果不仅使企业公司制改革“换汤不换药”，而且由于国有资产管理部门不能控制公司，改制后的公司效益仍然低下，国有资产大量流失，中央又建立企业工委，并取消国家国有资产管理部门（将其并为财政部下属的司），同时，派辑查特派员监督企业。上述做法，特别是取消国家国有资产管理部门实际上使已经开始的国有资产管理体制改革又退回到原有的体制上。

事实表明，国有企业的公司制改革必然自下而上地要求对国家对企业的控制体系做出实质性变革。这要求改革的研究者、决策者在观念上有一个根本的改变：政府机构及政府对国有资产的管理体制改革不能只停留在简单设立一个机构或将机构改换名称的形式主义阶段；提高企业效益是实实在在的东西，来不得半点的虚假，否则，政府国有资产管理改革的形式主义必然带来国有企业公司制改革的“换汤不换药”。同时应当指出，如果要采用公司制经营国有企业，政府体制改革就不能走回头路，否则，已经改革的公司要么会出现严重的内部人控制，要么会走回国家直接控制的老路上去。而无论哪种情况，最终都将断送改革的前程。

二、国有股权主体中高级管理人员的激励和约束机制

以公司的形式经营国有企业，就意味着国家对国有资产的经营管理方式由直接转变为间接，这不仅会产生“代理人问题”，而且由于资产的国有性，代理人问题会更加复杂：一方面是由股东到公司、由公司董事会到公司经理；另一方面是由全体公民到政府、由国有资产管理和运营部门到基层企业，直至这些机构和企业的高级管理人员。因此必须及时建立对国有股权主体及其所投资的公司的高级管理人员的激励和约束机制，解决国有资产经营管理无人负责以及由此产生的管理层对国有资产的侵害问题。其内容涉及：1、建立国有资本经营者的选择机制。将市场竞争机制引入国有资产运营机构（国有控股公司）高级经营管理人员的委任、选派、活动的全过程；2、建立国有资本经营者的激励机制、按照权、义、责一致的原则，在权利和责任到位的前提下，对其实行年薪制；3、建立的加强对代理人的监督机制。包括建立经营业绩评价体系，及考核和监督制度、实行渎职追究制度。

由于涉及到对现有的国家人事制度改革，上述问题在近10年的改革中，迟迟没有进展。一方面，改革者天天高喊要培育企业家阶层，但却不肯承认在市场经济条件下，企业家劳动的价值；另一方面，改革者对企业家应当承担的职业风险（经营失败应当承担的责任）没有清楚的认识，至今仍然对企业经营者套用计划经济体制下的工资制度和人事任免制度，不愿将竞争机制真正引入到国有公司高级管理人员的聘任之中。以至当公司盈利时，“58岁”现象不断出现；当国有资产流失时，又无法追究经营者的责任，其结果必然造成国有资产的流失和公司效益的低下，国有企业公司制改革中“穷庙富方丈”现象也就不足为奇了。可见，公司运转机制和现行人事制度的矛盾，是制约国有企业改革的另一个瓶颈。