《行政复议法实施条例》第五十条规定,行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解。这是行政复议调解应当遵循的基本原则,即进行调解的范围、内容、依据必须符合法律规定,行政复议机关不能强迫当事人进行调解或者违心接受调解结果。
行政复议调解是由当事人在行政机关的主持下,经过协商,在法律规定的处理权限范围内,通过对其拥有权利的让步,自愿达成协议。为确保行政复议调解过程正确顺利的进展,必须遵循以下原则:
(1)有实体法上的处分权。
行政复议机关对复议申请书标的具有实体法上的处分权,是行政复议机关得以进行调解的基础。所谓处分权,指当事人就复议申请标的,事实上有处分的可能,法律上有处分之权限,对于调解标的,有权作成有拘束力之声明。一切调解的基础以相关当事人拥有实体处分权为前提,不存在实体处分权就不存在调解。在行政复议过程中,行政机关为与申请人达成调解协议,可以有条件地行使实体处分权,但必须限定在行政机关的法定职权范围内,不能为了达成调解协议而放弃法定职权。
(2)合法性原则
调解案件既要遵循程序法的规定,又要符合实体法的要求,还要考虑合理性。双方最终达成的和解协议不得损害国家利益、社会公共利益和其他公民的合法权益。不同的行政行为和不同类型的行政案件使行政复议的调解受到限制。法律中有明确限制性规定的,必须在法律规定的范围内进行协商,法律没有限制性规定的,调解不得损害公共利益和他人合法权益。羁束行政行为一般不宜适用调解,法律规定了明确的行为要求,行政机关不存在自由选择的可能,自然也无处分权。一旦调解,将对国家公共利益或他人合法权益造成损害。如有固定标准的行政征收行为引发的复议,则不宜调解。行政复议的根本目的,是通过监督行政机关依法行政来保护公民、法人和其它组织的合法权益,这种监督功能和保护功能应是统一的。
行政调解不得违反法律,损害国家利益、社会利益及第三人利益。行政复议调解中,当事人行使处分权必须以不违反法律规定、不损害国家利益、社会利益及第三人利益为前提,否则调解协议无效。如果调解协议涉及到第三人的利益,应当通知第三人参加到调解中来,告知第三人与其权益相关的内容,充分听取第三人的意见。
(3)自愿原则
调解案件应出于自愿。调解的本质在于始终尊重当事人意志。调解程序的启动及调解过程中,应充分尊重行政主体与行政相对人的意愿,行政机关不得强迫任何一方接受调解。在行政复议中,适用调解由于没有法律上的依据,在实践中出现了某些行政机关以压促调、以拖压调等现象,这种调解不但违背了自愿的原则,也导致了多年来撤回率、特别是非正常撤回率的居高不下。由于行政复议的特殊性,行政管理相对人对行政机关具有惧怕打击报复等心理,在调解时尤其要注意行政机关是否依权向申请人施压,申请人接受调解是否出于自愿,行政机关更不应用明示或暗示的语言、行为给申请人施加压力做调解工作。在行政复议中,这种观点,尤要克服。要防止行政机关的恣意,行政机关提出调解意向,做一定的调解工作都是可以并且理当提倡的,但最终的协议须双方当事人认可,经当事人同意。
(4)适度调解原则
行政复议法除具有保障行政相对人合法权益的功能和价值取向外,同时又要保障行政机关依法行政。高效率是现代行政的一个重要标志与要求,行政机关对有关行政案件的调解理应富有效率。因此行政复议中的调解不仅要坚持合法性原则,与民间调解相比必须还要适度,不能久调不决,影响行政效率,实在调不成的,当以复议决定书的形式尽早结案。也就是说,行政机关在审理行政复议案件的时候,必须在查清事实,明确责任的情况下,对双方当事人的复议请求和利益进行平衡,选择适当的方式和合适的切入点,适度进行调解。不能以拖压调,久调不决。
(5)分清是非原则
行政机关在审理行政案件中,要按照坚持合法审查、促进执法完善、依法规范撤诉、力求案结事了的原则。要在查清事实,分清是非,不损害国家利益、公共利益和其他相关方合法权益的前提下,对存在瑕疵的行政行为,建议行政机关完善或改变,补偿行政相对人的损失。但对合法合理的具体行政行为、无效的具体行政行为,行政机关不得适用复议和解程序,因行政权属于国家公权不同于民事权利。
(6)行政复议中双方当事人地位平等。
在复议中,如果双方的地位不平等,地位优越的一方就可能将自己意志强加于对方,从而使对方违心地接受或同意调解方案,合意的真实性也就无法保证。我国《行政复议法》中对此已做出了明确的规定,其目的就是力图使原在行政管理过程中双方的不平等地位,在行政复议中达到平衡,从而使双方当事人在复议中的地位实现平等。
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