中国运行了17年的社会统筹加个人账户养老保险制度又一次走到了十字路口。

随着自2001年开始的做实个人账户试点难以为继，名义账户制重回决策者视野。

财政部部长楼继伟昨天表示，做实个人账户已经无法持续，名义个人账户(NDC)是下一步完善养老保险个人账户可选择的模式。

楼继伟是在中国社会科学院社会保障国际论坛2014暨《中国养老金发展报告2014》发布式——三中全会的理论突破与名义账户研讨会上发言时做出如上表述的。

在统账结合的根本制度不变的前提下，是做真金白银的积累型个人账户，还是记账式的名义账户，一直都在理论界和政府部门中充满争议。

过去17年，做实为主流，如今，承认空账的名义账户制获得了更多的共识。楼继伟以学者身份力挺名义账户制，更是加重了名义账户制在养老保险顶层设计中的权重。

中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文认为，在做实个人账户13年未果的情况下，及时转向名义账户制，轻装上阵，把精力放在加强个人账户多缴多得的功能上，以期在制度结构上彻底解决养老保险制度的财务可持续性。

从做实到完善

十八届三中全会提出的养老保险改革的基本方针是坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户。郑秉文说，从做实个人账户试点向完善个人账户制度转型，意味着个人账户功能定位的重大改变。

楼继伟认为，中央不提做实而提完善，为个人账户转向名义账户制提供了改革的空间。名义账户制并不等于是欠账，并不等于空账运行，它是一种可选择的模式。楼继伟说。

中国养老保险社会统筹和个人账户相结合的结构，本质上是创建了一个前所未有的混合型部分积累制(现收现付制加个人积累制)，其初衷是将社会统筹和个人账户的优势发挥出来，目的是实现预期稳定和多缴多得。

在制度的实际执行中，由于政府没有承担从现收现付制向部分积累制的转制成本，个人账户缴费不得不用于保障当期养老金的发放，形成了空账。

人社部数据显示，2013年，养老保险个人账户的空账已经达到了3.1万亿元。

虽然为解决规模越来越大的空账问题，2001年中央决定由辽宁省实施个人账户试点，但各省做实的积极性并不高。2008年尽管已经扩大到了13个省份，其中一些省份还与全国社保基金理事会签订了委托运营协议，但此后再也没有省份愿意加入。

试点运行13年来做实账户额与空账额的差距越来越大，空账规模从2007年的1.1万亿元扩大到了2013年底的3.1万亿元，做实账户额则从790亿元提高到了4154亿元。

楼继伟表示，早在辽宁试点两年之后他就发现个人账户难以做实，一是因为代际成本无法化解，二是面临高成本和道德风险，做实之后若是选择像智利完全市场化的运行模式，管理的费用非常高，而且一旦有投资项目破产，政府必须为道德风险买单。

个人账户成为了养老保险制度的一块心病。郑秉文说，做实账户试点旷日持久，进展并不顺利，制度长期不能定型，空账成为影响参保人信心的一个软肋，当初建立个人账户调动参保人积极性的目的基本落空了。

做实走到尽头

自2008年之后，再没有任何一个省份愿意加入到做实个人账户的行列中来。一方面是由于转型成本的解决没有法制化、力度有限，中央财政仅对少数几个省进行数量有限的配比补贴，东部发达地区的试点省份完全由地方财政解决，大部分地方政府积极性不高。

上海人社局数据显示，上海每年城镇基本养老保险基金本来就收不抵支，缺口很大，财政补贴成为常态。2007年~2013年共补贴538亿元，主要用于当期养老金的发放，其中，2007年~2008年，挤出102亿元做实账户，此后均未做实。截至2013年，做实账户基金仅为123亿元。

郑秉文说，不仅地方政府积极性不高，另一方面中央政府的积极性也在消退。各级政府都意识到将财政资金存在个人账户，将变成永远都不可能收回的沉没成本。扩大补贴规模等于将更多的财政资金置于贬值风险之中。

宣告养老保险个人账户试点失败的标志性事件，是2010年以来中央财政对辽宁做实试点的补贴处于暂时中止状态，当期发放的缺口由辽宁省闲置的个人账户资金补足，从而提高宏观资金运用的效率。

人社部社会保险管理中心主任唐霁松在昨天的会议上称，面对养老保险基金发放的当期缺口，中央特批辽宁省向已经做实的个人账户基金借支发放养老金，如今借款额已经达到了700多亿。

唐霁松说，做实个人账户的黄金时期已经过去了。

辽宁试点的困境，促使楼继伟从关注积累制的智利模式，转向了以瑞典为代表的名义账户制。

名义账户制度的学名为名义缴费确定型，其本质有两点：在融资方式上实行现收现付制，在给付方式上采取缴费确定型。简而言之，就是以后个人账户中没有真实资金，而是对个人缴费进行记账，把缴费和收益都计入账户，作为未来发放的依据。

郑秉文认为，在目前统账结合框架内，个人账户部分从做实账户转向名义账户，不仅仅是简单的个人账户从实账到空账的转变。这轮改革是制度升级，是结构调整，目的是增强多缴多得的激励机制，强化精算中性因素。他说。

改革不能再等，要快

楼继伟认为，当前统账结合的制度应该坚持，但有巨大的改进空间，有非常不完善之处，在公平性和持续性上都有问题。

改革不能再等，要快。楼继伟说，因为逆向选择和道德风险越来越严重，近年来已经出现了给付增长大于缴费增长，2013年两者差距仍在扩大。

2013年出现的一个新情况是，养老保险征缴收入和支出之间的差距越来越大。

人社部数据显示，2013年城镇职工基本养老保险总收入的增长率为13.40%，总支出增长率为18.69%，后者比前者高5.29个百分点。

这不是老龄化能够解释的，说明参保单位、地方政府都赶在全国统筹之前放水，政府主动要企业个人少交费，甚至把一些不符合的人也加入到制度中来，所以必须尽快进行改革。楼继伟说。

《中国养老金发展报告2014》称，城镇职工养老保险基金运行压力越来越大，当期结余比上一年减少了200多亿元，备付月数也比上一年减少了0.10个月。黑龙江省已经严重收不抵支，当期结余为-40.43亿元。

该报告还显示，如果只考虑征缴收入，不含财政补助，2013年全国城镇职工基本养老保险基金当期结余只有163.17亿元，比2012年减少了742.45亿元。全国只有12个省份征缴收入大于支出。

楼继伟表示，由于社会保险的碎片化，各地财政已经对社保共计付出1.7万亿元，占社会保险总盈余的63%。