征地制度的改革意义

我国台湾地区的土地征收经历了大量与我们相似的问题，形成了相对成熟的制度安排，对我们推进征地制度改革有重要借鉴价值。

第一，关于土地征收的范围界定。

在现行《土地管理法》中，尽管明示了“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但是，在城市土地国有和农村土地集体所有两种所有制并存格局下，又规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，由此导致工业化、城市化用地主要通过征地方式取得，是造成当前土地问题的重要原因。我国今后10年仍处于工业化、城市化快速发展期，如果完全采取成熟市场经济体只有公益目的才允许实行征收土地的做法，恐怕难以求得各方利益平衡。台湾地区将土地征收区分为“一般征收”和“政策性征收”的做法，可能更加可行。对于“兴办公益事业”的用地，采取一般征收，并以列举法明示兴办公益事业的事项。对于“实施国家经济政策需要”的公共利益用地，采取政策性征收，具体补偿、土地分配和土地溢价处分借鉴台湾地区区段征收的办法。

第二，关于土地征收程序。

我国现行的《土地管理法》关于土地征收程序的规定主要是关于用地者如何向政府办理审批手续，只是在征地补偿安置方案确定后，才要求“有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。这种将被征地者表达意见和利益诉求后置的做法，使政府征地毫无约束，造成政府与农民对立。台湾地区的征地前置程序的设计值得借鉴，即在进入实质性征地前，要求用地者的选址必须尽量避开耕地、先行与农民集体进行协议价购以及召开公听会，听取被征地农民集体的意见和利益诉求。另外，台湾地区土地征收后续程序中设定撤销权和收回权的制度，也值得借鉴。

第三，关于一般征收的补偿。

现行《土地管理法》中采取农用地产值倍数卒h偿办法，广受诟病。台湾地区采取公告土地现值的办法补偿，尽管也因低于土地市价受到被征收土地所有权人的抵制和讨价还价，但是，其法理和土地权利实现价值更为可取。此次《土地管理法》的修订，如果继续沿用农地产值倍数补偿，将受社会舆论攻击，也难以为被征地农民接受。如果完全按市场价值补偿，除农民以外的利益相关方恐难以接受。建议采取公告土地现值进行补偿的办法。但要使这一补偿办法得以实施，还需要附加几项制度安排：一是允许集体建设用地在符合规划和用地管制下进入市场交易，由此形成的土地市场价格作为公告土地现值的参照。二是实行规定地价。三是成立地价评议委员会对区段地价和公告土地现值进行第三方评定。

第四，关于区段征收。

在台湾地区的土地征收中，区段征收是对我们目前处理土地使用与权益补偿中最有价值的制度。在沿海经济发达地区、城市区域和农村社区建设中，如果继续沿用现行的征地补偿制度，不仅抬高建设成本，而且不利于原土地权利人利益保护。建议将“区段征收”明确写入《土地管理法》的修改和《集体土地征收条例》中，明确实施区段征收的范围、补偿办法、抵价地比例，政府区段征收后的用地范围，剩余地土地出让后的收入用途。