中央银行票据是中央银行为调节商业银行超额准备金而向商业银行发行的短期债务凭证。它由中央银行发行，商业银行持有，其直接作用是吸收商业银行部分流动性。商业银行流动性包括法定准备金存款和超额准备金存款。法定准备金存款未经特别批准不得动用。商业银行的超额准备金存款是商业银行可贷资金，是商业银行借以扩张信用的基础，它是具有乘数效应的基础货币。在中国利率尚未完全市场化的条件下，基础货币首先是商业银行的超额准备金存款，是中央银行货币政策的操作目标。

中央银行向商业银行发行央行票据，目的是调节商业银行超额准备金水平，它是中央银行调节基础货币的一种新形式。央行向商业银行发行票据的直接结果，是将商业银行原存在央行的超额准备金存款，转换为存在央行的央行票据。这一过程对于商业银行，其资产和负债总量不变，但资产结构发生了变化;对于中央银行，其资产和负债总量也不变，但负债结构发生了变化。这一过程的政策效应，从商业银行来讲，是将原本由商业银行持有、可以直接用于支付的超额准备金存款，转变为仍由商业银行持有、但却不能直接用于支付的央行票据，减少了可贷资金量;从中央银行来讲，这种负债结构的变化，总体上减少了基础货币总量，它与提高法定存款准备金率以吸收超额存款准备金的效果是相同的。但与提高法定存款准备金相比，不同之处在于，当提高法定存款准备金率使超额存款准备金转变为法定存款准备金后，商业银行这部分资金既不能用于现金支付，也不能流通;而央行票据虽不能用于现金支付，但可以流通交易，起到了既在总体上吸收商业银行部分流动性，又在个体上给予商业银行流动性的作用。因此发行中央银行票据相对于提高法定存款准备金率来说，既实现了宏观调控目标，又具有市场化、灵活性的优势。

由上可见，央行票据是中央银行为调节商业银行流动性而出台的一项货币政策工具。它是中央银行在自身的资产负债表内管理和调节商业银行超额储备的一种形式，是在央行资产和负债总量都不变的情况下，通过负债结构的变化达到实现货币政策目标的一种手段。有人误解央行发行票据是央行筹集资金的手段，因此与财政部发债相冲突。事实上，中央银行具有无限扩张信用的能力，对于中央银行来说，并不存在通过发债筹集资金的概念。央行票据与金融市场各发债主体发行债券具有根本不同的性质。各发债主体发行债券，同时增加自身的资产和负债，发行债券的目的是筹集资金，即增加可用资金。例如，财政部发行国债，目的是增加可用资金，进而使财政支出的规模得以扩大。而中央银行发行央行票据，目的不是为了扩大其资产运用规模，而是在于吸收商业银行部分流动性，减少商业银行可贷资金，中央银行在资产和负债总量上都是不变的，它们在性质上完全不同。中央银行票据是货币政策管理手段，国债是政府筹资的工具，两者不是一回事。