一、农用地转用和征用土地必须符合土地利用总体规划、城市建设总体规划和年度土地利用规划。因此，用地单位在初步选择农用地作为建设用地后，应首先咨询国土资源局、建设部门和规划部门是否符合农用地的规划。规划必须符合原国家局发布的《土地利用总体规划审批规定》（国家土地管理局令第七号）的要求。建设项目列入国家国土资源局编制的《土地供应限制项目目录》的，地方人民政府批准提供建设用地前，必须取得国土资源部许可，然后办理批准手续。建设项目列入国家国土资源局编制的《禁止土地供应项目目录》的，土地行政主管部门不受理其建设项目用地报告，各级人民政府不批准提供建设用地。第二，确认农用地可以用于建设，然后根据建设部门的要求进行和编制建设项目的可行性论证，向建设部门提交土地申请。建设部门审核符合要求的，颁发《建设项目选址意见书》。土地使用者应按规定缴纳选址规费。其中，农用地转用和批准文件有效期为两年。经依法批准后，市、县两年内未使用或者未实施征地补偿安置方案的，相关批准文件自动失效。三、用地单位持《选址意见》向同级国土资源局提出土地预审申请，由国土资源局出具《建设项目土地预审报告》。建设项目用地预审文件有效期为两年，自批准之日起计算。预审项目，如需对土地用途、建设项目选址等进行重大调整，应重新申请预审。建设用地单位申请预审时，应当提交以下材料：1。建设项目用地预审申请表（由国土资源部统一规定）；2、预审申请报告包括：拟建项目基本情况、拟选址情况、拟建土地总规模和拟建土地类型，补充耕地初步规划；3、需要审批的建设项目还应提供项目建议书批复文件和项目可行性研究报告。项目建议书批准与项目可行性研究报告合一的，只提供项目可行性研究报告。建设项目涉密军事项目或者国务院批准的特殊建设项目用地的，建设用地单位可以直接向国土资源部提出预审申请。国土资源局应当自受理预审申请或者收到转让材料之日起20日内完成审查，并出具预审意见。二十日内不能出具预审意见的，经国土资源局负责人批准，可以延长十日。四、用地单位凭《建设项目用地预审报告》向建设部门、环保局办理项目立项、规划、环保许可等手续，并缴纳各项审批费用；环境保护部门根据《中华人民共和国环境保护法》和《建设项目环境保护管理办法》（86）第003号）审批建设项目。有些建设项目还需要报劳动行政部门按照《建设项目（工程）劳动安全卫生预评价管理办法》进行审批。五、用地单位持上述审批文件，向原预审国土资源局提出项目用地正式申请。六、国土资源局根据土地利用总体规划、城市建设总体规划和年度土地利用计划，制定农用地转用计划、补充耕地计划、征地计划和土地供应计划，分为不同类型，经各级人民政府批准。在《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕24号）实施前院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕24号）实施前批准立项的，仍按原规定报批；实施后，经国务院、国家发展改革等部门或省人民政府批准，批准的单独选址建设项目涉及农用地转用和土地征收的，报国务院批准；另外，单独选址建设项目涉及农用地转用和土地征收的，报省人民政府批准。征地面积超过省批准权限的，土地征收必须报国务院批准；建设项目确需占用基本农田的，必须报国务院批准。

集体建设用地使用权流转的现状

（一）集体建设用地使用权流转的概念

集体建设用地使用权是指民事主体以非农业建设为使用目的，依法对集体土地享有的使用权。该项权利强调土地使用的目的为非农业建设，权利客体为集体所有土地，使用权的主体可分为公民、法人、个体工商户等任意民事主体。集体建设用地的使用权范围包括宅基地使用权、乡村企业建设用地使用权、乡村公益建设用地使用权等。集体建设用地使用权流转是指在集体土地所有权不变的情况下，依据土地所有权与土地使用权相分离的原则，将集体建设用地的使用权以转让、租赁、作价出资等方式发生移转的行为，其实质是土地使用权主体的变更。

（二）集体建设用地使用权流转的主要形式

近年来，随着农村社会经济的发展，特别是乡镇企业结构的调整，集体建设用地流转活动已相当普遍，并且愈演愈烈。无论经济发达地区还是经济欠发达地区，集体建设用地流转的大量存在已成为一个不争的事实，在城乡结合部、乡镇集镇规划区更是司空见惯。其表现形式主要有两种：

1、农民宅基地使用权流转。宅基地使用权的流转通常是伴随着房产流转而发生，其主要形式是转让和出租，流转的主要原因是一户多宅转让或处置闲宅置地。从调查情况看，形成一户多宅或闲置宅基地的主要原因有：一是随着小城镇建设的加快，越来越多的农民进城购房，甚至转为城镇户口，造成原宅基地闲置；二是部分农民新建住房后并未拆旧；三是接受继承或赠予；四是单人独户家庭因婚姻使农村的房地产归并等。宅基地出租主要是在城郊结合部将房屋出租给人居住，或者将路边的房屋出租用于商业。

2、乡村企业建设用地使用权流转。主要表现在：一是对改制的乡村企业主要采取企业出售的办法，对其用地不予评估作价，使个体私营企业无偿使用集体土地；二是部分乡镇政府在乡镇企业改制时，擅自以出让方式处置集体建设用地使用权，收取相应的土地出让金，并规定一定的使用年限甚至无使用期限限制；三是以厂房形式或以土地使用权形式出租乡村企业建设用地使用权，按年收取租金；四是集体土地所有者以地入股兴办联营企业；五是农村集体建设用地抵押，等等。

（三）集体建设用地使用权流转中存在的主要问题

当前，集体建设用地使用权流转主要存在以下三个方面的问题：

1、闲置土地处置较难。20世纪70年代前后，受大办乡镇企业浪潮的影响，许多乡村企业在这一时期成立。随着改革的深入，目前这些企业大多已停产倒闭，有的通过改制已经实现企业转型，但相当部分乡村企业仍处于关停状态。由于集体土地不能入市，不具融资功能，问津者较少，一方面造成了大量建设用地闲置，存量土地得不到有效利用，另一方面又有大量工业项目用地因用地指标有限而得不到保障。

2、规避法律现象普遍。由于法律规定集体土地使用权不能直接进入市场，必须先行征收转为国有土地后方能入市，而随着征收成本越来越高，建设用地转让人认为无利可图，无法承受，造成集体建设用地使用权大量自行流转。有的相互串通，以出租联营等为名，行土地使用权转让之实；有的双方私下协议直接转让，代替过户手续，逃避税费；有的以更名翻修或占未利用地建房名义，变相办理交易手续；有的假租真买、名为联营实为租赁、名为买房实为买地等隐形交易现象比较严重。集体建设用地隐形市场的出现，使得土地市场的总供给增加，建设用地总量难以得到有效控制，严重冲击和扰乱了国有土地市场的正常管理。

3、极易引发社会矛盾。在现行法律框架内，集体建设用地使用权流转得不到法律的承认和保护，当转让、出租集体建设用地使用权行为自行发生后，流转双方的权利和义务得不到法律的约束和保障，使集体建设用地产权处于一种不确定状态，一旦发生征收拆迁或移民搬迁行为，受经济利益冲动，流转双方极易引发经济纠纷。根据现行法律，这种流转行为应归于无效，但这种处理结果并不能彻底解决复杂的交易纠纷，假若处理不当，还会酿成重大社会案件，影响社会的稳定。

中华人民共和国土地管理法实施条例