一、非诉讼行政执行程序的误区

非诉行政执行是相对于行政执行而言的，也称非诉强制执行，它是行政强制执行方式的一种。也就是说，非诉讼行政执行，是在行政机关或生效具体行政行为权利人的申请下，人民法院经过与诉讼审查不同的审查，裁定执行生效具体行政行为的活动或制度(1)。我国《行政诉讼法》第六十六条规定：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。这是我国法律从分权角度确立的非诉行政执行体制，即分为行政机关自行强制执行和人民法院依申请强制执行。最高人民法院执行《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见》第七部分即执行部分对非诉行政案件执行作出了进一步的详细规定。笔者认为，该程序存在以下误区：第一，司法权与行政权混合，混淆了法院与行政机关的职能。执行行为具有主动性、命令性、从属性，应当属于行政行为，不宜由法院行使。特别是行政强制执行，更没有必要假借法院之手。行政机关是法律的执行机关，其使命在于将法定的权利义务或者说秩序的实现;而法院是法律的适用机关，其使命在于运用法律裁决是非争议或者说是对人们的行为作一个判断。法院适用法律作出判决可视为个别的法律，应该由执行机关执行，审判工作性质是坐听，要求具备较强的推理与判断能力;行政机关性质是行管，要求具备较强的社会操作能力。执行行为遵循的是职权进行主义和当事人不平等主义，而司法行为是遵守被动中立原则和当事人平等主义，性质截然不同的工作不宜集中于一个机关。第二，审判与执行合一，法院的执行权过于集中，缺乏制约与监督。如果司法权和行政权结合在一起，则法官将具备压迫者的权力(2)。法院的执行权涉及行政、民事、刑事三大诉讼以及非诉讼的行政、仲裁和公证。长期以来，我国的执行权一直是由人民法院来行使的，习惯成自然;人们也将这当成理所当然的。实际上，只有裁判权，审判权才是法院的权限，因为无审判权，则法院就不成为法院。但执行权未必。比如刑事案件的执行权就主要不在法院，这也是被人们普遍长期接受的事实。在执行权的分配上，西方许多国家就不由法院行使。如英、美国家执行决定权和裁判权掌握在法院手中，而实施执行权则归行政机关，又如德国、法国将不同类型的案件分别由法院和执达官员负责，但执行裁判权尽到法院。因此，执行权并不当然的应该完全掌握在法院手中，由其他执行机构行使部分执行权，是可以选择的合理方案(3)。因而我国执行权主要由法院行使的做法，完全可以受到质疑的。执行决定权、执行实施权和执行裁判权由法院统一行使，难免会互相影响，这种影响及表现为时间和精力上的顾此失彼，也表现为在行使的一项权利时因对不相关的因素的考虑而使决定、裁决有失公正。因此，执行权中的一部分应该从法院分离出去。鉴于执行决定权和裁判权更强调公正和质量，执行实施权更需要力量和效率;执行决定权和执行裁判权要求行使者应掌握丰富的法律、法学知识，应该公正睿智，执行实施权则要求行使者果断有力，勇敢无畏，因而可以考虑将强制执行的实施权由法院以外的机构来负责，而法院的执行权仅限于执行决定权和执行裁判权。