唐岩

2003年12月31日建设部印发《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》。鉴于2003年诸多关于城市房屋拆迁的大事发生，建设部此举措无疑具有相当意义。但找来规程一览，感到还不解渴。

首先谈一个目前公众对于征地拆迁的理解误区。有一部分人认为，政府除非出于公共利益的考虑，否则不能拥有土地征用的权限。这种说法目前在中国民间甚至部分学术界都占有一定的份额。但随着中国城市化进程，一些城市的扩大建设与老城区改造都显得迫在眉睫———那么公共利益究竟应该如何界定？一些看似纯商业目的的征地行为是否就和公共利益丝毫不沾边呢？

事情显然不是这么简单，我们来看看美国是怎么处理这一问题的。最好的例子莫过于曾经存在的世贸双塔。原世贸大楼所在地为纽约市著名的电子一条街，有几百家经营电子产品的商铺。1962年在纽约市政府的带领下，纽约港务局开始了对世贸大楼的征地活动。代表商铺利益的商人协会对此作出上诉，官司一直打到了美国最高法院。次年，美国最高法院驳回商人协会的上诉，经过一系列复杂的法律赔偿程序后，纽约港务局终于得到了世贸大楼的楼址。法院的意见是：该地区毗邻华尔街和纽约港，乃是美国甚至世界经济的象征，世贸大楼的修建将吸引全世界对美国的投资，会给纽约乃至美国带来更大的繁荣，而这一切是几百家商铺所做不到的。法院依据的法律准绳即是著名的“重要空间法”，这个法律制定初期也是为了保证绝对的公共利益项目如国防、高速公路、地铁、轻轨等，但随着越来越多的美国城市逐渐老化，改造旧城区成了政府不得不面对的难题，1954年美国最高法院扩大了该法律的权力范围，允许政府和开发商联手对旧城区强行征收并进行改造。而在美国宪法第五修正案中原文说：“Norshallprivatepropertybetakenforpblicse，withotjstcompensation”，翻译是：政府无权征收个人土地和财产，除非给予合理的赔偿。

其实世界上大多数国家在强行拆迁上都感到头痛。不仅在美国、西欧这样的发达国家，一些中亚、东欧、拉美甚至俄罗斯这样的发展中国家更面临这样的难题。一方面：政府不可避免地要作出一些它认为出于公共利益考虑的宏观决定。此时，如果每个社会成员都对政府过分地讨价还价，追求无限度的经济补偿，甚至出于个人情感上的考虑（如祖上的房产、邻里关系因素等），拒绝配合政府行为的话，那么效率问题显然无法达到；另一方面：政府如果滥用职权，损害个体利益，一样会造成个体对于私有财产的不安全感，甚至造成社会不稳定。而且从长远的角度看，个体利益与集体利益完全对立，对于社会整体发展并不是好事。

那么是不是效率和公平的矛盾就无法解决呢？也不是这样。在国外，虽然没办法解决得尽善尽美，但人家的解决方案显然更加合理。我们来看看大多数国家是怎么做的。第一，土地征用被限制在服务公益的目的上。虽然对于“公共利益”的理解可能有所偏差，但公共利益的界定是由法律规定，最终裁决也是由法院来裁决的。第二，赔偿的基准尽量达到公正。“公正的赔偿”是征地的赔偿基准，所谓“公正的赔偿”的根本目标，就是被征者能够达到与征用之前相等的经济条件。应该既不因为征地致富，也不因为征地变穷。第三，当事人程序上的权利，包括得到通知、听取证词、上诉等都有法律保障。而在这些权利没有得到实施之前，征地方无权强制拆迁。总之，之所以国外能够较好地解决拆迁双方当事人的矛盾，就在于他们是在司法过程中来达到一种动态平衡。

我们新出台的《规程》，在第三条：“市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。”这一点让我看不明白。但不管这个城市房屋拆迁管理部门是叫国土房管局还是拆迁办，它都是一个政府部门。也正因为在绝大多数的征地拆迁行为中，政府的身份是征地拆迁当事人中的一员，所以这个从属于政府的城市房屋拆迁管理部门不具备一个相对独立、公正的裁决先决条件。通俗地说就是“不能既当运动员，又当裁判员”。

再来看看同是第三条的另外一句：“房屋拆迁管理部门及其工作人员应当按照有关法律、法规规定，依法履行行政裁决职责。”这句话也很让人疑惑。在我国，根本就没有专门的土地征迁法律，即便有一星半点的，还相互矛盾。那么管理部门按照的“有关法律”又具体指的是什么呢？

接下来我们又在第十条的第四款中看到“房屋所在地房地产专家评估委员会”这样一个模糊的赔偿标准评价机构。这个所谓的专家评估委员会，由什么人士组成？什么人才有资格进入“委员会”？《规程》只字未提。

最后来看看被列为《规程》最大进步的第十八条：“房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁前，应当邀请有关管理部门、拆迁当事人代表以及具有社会公信力的代表等，对行政强制拆迁的依据、程序、补偿安置标准的测算依据等内容，进行听证。”听证代表为三方，代表四个利益团体：1．政府裁决部门；2．拆迁方（政府在绝大多数拆迁行为中担当这个角色）；3．被拆迁方；4．社会公信力代表（这个非常有弹性，什么人有资格作为社会公信力代表？谁说了算？还是有关部门指定？）如果我们把4看作是中立的，那么作为被拆迁方与其对立面的力量对比很可能就是1比2，而且由于其社会力量和裁决部门及政府不在一个水平线上，形成的差别往往大于1比2———这还仅仅是在社会公信力代表保持中立的状态下。

现在我们开始了解到，在经过一个很可能并不公正的裁决之后，再举办一个同样可能不公正的听证，不管你上诉与否，根据《城市房屋拆迁管理条例》中的第十六条和第十七条就可以强行拆除了。这样难道就是合理的吗？

现今存在的各种征地拆迁纠纷，究其本质，并不是被征迁方个人情感上的因素（诸如祖上所留、邻里感情等），而是觉得他们没有得到“公正的赔偿”。那么解决这一矛盾现今惟一的，也是大多数国家通用的办法便是：如果征地拆迁双方就相关问题达不成协议，便通过司法过程来达到政府利益与个体利益的动态平衡。因为司法具有行政裁决所不具有的透明、公开的特点，也具有行政裁决所欠缺的权威性。而在司法裁决下来之前，应该绝对禁止强制拆迁！要达到这一点，我们目前还欠缺什么呢？根本的一点就是，我们缺欠一部专门的征地拆迁法律。我们认为这部法律至少应该包括如下的内容：

欧盟的立法程序

欧盟的立法必须涉及到几个主要机构，特别是：

＆sect；欧盟委员会（TheEropeanCommission）；

＆sect；欧洲议会（TheEropeanParliamentEP）；

＆sect；欧盟理事会（TheConciloftheEropeanUnion）。

一般由欧盟委员会提出新的立法建议，但要由理事会和议会通过才能形成法律。其它的组织和机构也可以参与立法过程。

立法制定的原则和程序都以条约（Treaty）为基础，每一个新的立法建议都建立在一个特殊的条款上，作为建议的法律基础。它决定必须遵守哪一种立法程序，主要的三种程序是：咨询（consltation）；同意（assent）；共同决定（co－decision）。

1．咨询（Consltation）

在咨询程序之下，理事会征求议会以及欧洲经济与社会委员会（EropeanEconomicandSocialCommitteeEESC）、地区委员会（CommitteeoftheRegionsCoR）的意见。

议会的权利是：

l批准欧盟委员会的立法建议；

l拒绝立法建议；

l或者要求修改建议。

如果议会要求修改建议，欧盟委员会必须考虑议会提出的所有修改意见。如果委员会接受其中任何修改意见，它会将修改后的建议再提交给理事会。

理事会审查修改后的建议之后，会决定是采纳该建议或者作进一步修改。与其它程序一样，在这一程序中，如果理事会修改了委员会的建议，它必须无异议地接受。

2．同意（Assent）

同意程序指，在某项重要的决策确定之前，理事会必须得到欧洲议会的同意。

同意程序与咨询程序的情况一样，除非议会不同意修改委员会提出的建议：它必须接受该建议或者拒绝该建议。接受（即同意）需要得到绝大多数议会代表的投票。

3．共同决定（Codecision）

共同决定现在是大多数欧盟立法采用的程序。在共同决定程序中，议会不仅仅提出自己的看法：它拥有和理事会同等的立法权利。如果理事会和议会对某一项立法建议的意见不能达成一致，该建议会被提交到调解委员会（ConciliationCommittee），调解委员会拥有和理事会和议会同样多的委员。一旦调解委员会对该建议达成一致意见，该建议文本会被再一次送回议会和理事会，最终将决定是否会将它采纳作为一条法律。