从近代工业国家经济发展历史看，如何在资本扩张、科技突破、利润激增的同时，关注人的生命价值，特别是对稳定性差、流动性强的那部分就业人员，予以公平对待，保障他们的合法劳动和安全权益，是世界各国普遍面临的难点问题之一。中国作为人口大国，自新中国成立以来，一直保持着庞大的就业基数。近年来更是随着经济的迅猛发展，农村人口涌入城市，农民工数量剧增。目前，我国已有2亿农民工，其中1．2亿在城镇，8000万在农村就地转移到二、三产业。由于大部分农民工文化素质低、生产技能差、自我保护意识缺乏，所从事的职业多为高危行业，造成农民工工伤比率日渐增加，受伤人员维权艰难的事件屡被披露。2006年，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发［2006］）5号文件）明确要求做好农民工工伤保险工作，推进农民工特别是矿山、建筑等高风险企业农民工参加工伤保险工作。劳动和社会保障部随之推出农民工“平安计划”，计划用3年左右时间，将矿山、建筑等高风险企业的农民工基本覆盖到工伤保险制度之内。这一计划的主要内容包括：制定、分解下达年度农民工参保计划；建立农民工参保协查机制；建立推进农民工参保的经验交流机制；建立调查督办机制；加强劳动保障检查；运用安全生产许可证等强制手段，推进高风险企业参加工伤保险；为农民工参保提供方便快捷的服务；开展以“抓预防、保平安”为主题的高风险农民工工伤预防行动，从源头上遏制工伤事故和职业病的发生，有效降低农民工的工伤风险；开展农民工参保联合大检查；做好农民工参保的宣传咨询工作。机遇难得2006年9月，全国推进农民工参加工伤保险工作经验交流会在深圳召开。劳动和社会保障部副部长胡＊义指出，现在工伤保险处在一个十分难得的机遇期，全国都在积极贯彻落实国务院5号文件。5号文件就工伤保险特别是农民工参加工伤保险的内容看，它的影响力甚至超过《工伤保险条例》。如何才能抓住机遇，胡部长给出了3个思路，一是目前国家对工伤保险工作给予高度重视，必须牢牢抓住这个时机，充分开展工作，这是历史的机遇。二是要有点气魄。以工伤保险参保规模来说，必须发展到一定规模，覆盖到一定面，才能登上一层台阶，才能一览众山小。三是要有主体意识。工伤保险是政府组织的一种社会保障制度，政府的责任和作用不可替代。应分清政府的职责和市场的职责，政府的劳动保障部门、社保经办部门要承担起政府应负的责任。难点突破之一——建筑业建筑业是农民工较为集中的行业，工伤保险工作的推进在建筑业也最为困难，原因有二：一是建筑业人员流动性太大，一个工程项目由若干个单位施工，而一个用人单位又在不同的工程项目上，若按照一般企业的征缴方式，在建筑业很难落实；二是政策重叠。建筑业依据《建筑法》，强力推行人身意外伤害保险，加上工伤保险，两险双份缴费，会加重企业负担。北京市在建筑业农民工参保问题上率先突破。北京市劳动和社会保障局与市建委经协商达成共识：作为政府的职能部门，当前的任务是按照国务院5号文件的要求，全力促进建筑企业为所有农民工参加工伤保险，保障农民工的合法权益。人身意外伤害保险作为商业保险，可以由建筑施工企业自行选择，政府职能部门不再作硬性的规定。两部门联合起草下发了《关于做好北京市建筑业农民工参加工伤保险的通知》，从源头上落实了缴费的来源，抓住总承包单位这个关键环节，以工程项目为参保单位，一次性地解决了所有在京工作的农民工参加工伤保险的问题。具体内容有：1．劳动保障部门和建委两家联合推动并强制落实工伤保险参保项目，而不是商业保险性质的其他保险。2．从源头上保障工伤保险费用资金落实。建设单位必须将农民工工伤保险费用在工程总预算造价中单独列项，在开工前一次性拨付总承包单位，并由总承包单位负责在开工前将整个工程期间的工伤保险费向社保经办机构一次性缴纳，并凭此领取开工许可证。3．强化总承包单位责任，简化基金征缴手续。突破按照人员工资总额每月缴费的传统方法，采用总包单位按照建设项目合同工期的平均用人员次综合计算提取和缴纳工伤保险费金额，统一代办，统一缴费，到区县社保经办机构一次性缴纳。4．简化享受待遇手续，单独制发《建筑业工伤证》。对因工死亡的农民工，为配合用人单位做好善后工作，只要总包单位开具证明，社保经办机构可先行支付丧葬费和一次性工亡补助金，缩短领取待遇时间。5．工伤保险具有明确期限。工伤保险期限与建设项目合同工期挂钩，项目开工起，保险开始生效，合同到期时，保险结束。6．监管环节上建委与劳动保障部门各负其责，共同推进。建委严把开工关，劳动保障部门严把过程关。难点突破之二——高效服务农民工参保，是保障农民工工伤权益纳入制度保障的第一步，但仅有这一步是远远不够的。农民工在工伤保险权益维护方面普遍存在“四难”：良好医疗救治难；申请工伤认定难；劳动能力鉴定难；待遇落实难。山西省临汾市劳动和社会保障局针对这“四难”，推出了“一垫三优先”举措。“一垫”就是参保农民工发生工伤到指定的医院进行救治，医院先记账垫支费用，之后由工伤保险机构与医院结算。“三优先”就是优先工伤认定，优先劳动能力鉴定，优先工伤待遇支付。要做到“一垫三优先”，重要的是建立“一套机制”，做到“四个及时到位”。“一套机制”，即：在选择好有技术、有设备、有信誉，愿意为工伤救治先记账垫支做贡献的医疗机构的基础上，建立起企业、工伤农民工、医院、劳动能力鉴定、工伤保险经办机构及工伤认定机构各负其责、各司其职、环环相扣、协调一致的运作机制。“四个及时到位”，即：发生工伤，医疗救治机构要及时到位；工伤农民工住院，劳动行政部门和工伤经办机构工伤认定调查、参保名单核实要及时到位；工伤农民工病情稳定，劳动能力鉴定安排要及时到位；医疗救治终结，工伤保险待遇核算支付要及时到位。“四个及时到位”一节连一节，简便快捷，省时省力，基本上解决了农民工工伤后的实际问题。难点突破之三——煤矿煤矿企业作为高风险行业，事故发生率高，待遇给付金额高，加上煤矿企业地处偏僻，多数为私营企业，管理混乱，人员流动性大，职工成分复杂，给工伤保险日常管理工作带来极大困难，导致很多地区轻易不敢启动煤矿工伤保险工作。然而，随着煤矿企业农民工工伤争议案件的逐年增加，工伤农民工要求维权的呼声也越来越高。为了更好地发挥工伤保险这一社会稳定的“减震器”的作用，为广大农民工撑起“职业安全网”，把最需要保障的群体覆盖进工伤保险的范围之内，黑龙江省鸡西市下决心启动了煤矿等高风险行业的工伤保险工作。其中主要工作是科学核定工伤保险费，确保工伤保险基金收支平衡。煤矿企业风险大，群死群伤事故多，用工制度上存在用工时限短，人员流动性大，工资管理混乱，职工收入不稳定等问题，使煤矿企业的工伤保险缴费基数和待遇支付基数难以确定，也使确保工伤保险基金的收支平衡成为一道难题。鸡西市本着实事求是的原则，将全市煤矿企业划分为两类，实行分类操作。第一类是安全生产条件较好、职工队伍相对稳定、管理手段比较规范的大中型煤炭企业。这类企业缴费和待遇支付以职工实际工资收入为依据，基准费率确定在2．4％～4％之间。＊＊矿业集团采用这类办法，不到半年的时间，6万名职工（包括7000多名农民工）全部入保。第二类是地方小煤矿。通过测算，将其井下职工缴费和待遇支付基数确定为1300元／月，井上职工为600元／月，缴费费率井下职工6％，井上职工3％。2004～2005年，全市收缴煤矿企业工伤保险费4064万元，支付工伤待遇3545万元。实践证明，这一做法既保证了煤矿企业工伤保险的收支平衡，又有效地防止了煤矿企业负担加重；既使得农民工的工伤待遇得到及时给付，又促进了煤矿企业工伤保险事业的健康发展。难点突破之四——乡镇乡镇企业参加工伤保险，是工伤保险工作的重点内容，同时也是一个难点。由于乡镇企业农民工比例高，用工不规范，社会保险意识薄弱，商业保险先期进入等原因，工伤保险在乡镇企业推进的难度很大。江苏省泰州市以周庄镇为试点，积极向全市推广工伤保险，取得了良好的效果。周庄镇的做法是：专门成立了工伤保险工作领导小组，下发了《用人单位工伤保险工作实施细则》，明确了全镇82个单位限期参加工伤保险的任务。对规定限期内拒不参保缴费的用人单位予以曝光，并强行征收。在工作中，各部门联动，积极配合。领导小组全程跟踪，督察落实工作进展情况。经过半年的努力，全镇参保率达到98％。泰州市全面推进周庄经验，并给予政策支撑：对乡镇区域企业参加工伤保险实行“捆绑”与“松绑”相结合的做法，即对凡已参加其他社会保险且符合工伤保险参保范围的用人单位，实行和其他险种捆绑征收工伤保险的办法。对符合工伤保险参保范围，暂不具备参加其他社会保险险种的用人单位，可先参加工伤保险，待条件成熟时再参加其他社会保险。这一办法的出台，有效地解决了工伤保险与其他社会保险的参保关系问题，促进了乡镇用人单位参加工伤保险的积极性。通过贯彻落实国务院5号文件，我国农民工参加工伤保险工作有了明显进展。截至2006年7月底，全国参保职工中农民工为1871万人，与2005年底相比增加了620万人，其中广东、上海、浙江、北京、福建、江苏、山东7省市农民工参保人数占全国总参保人数的83％。从2006年第二季度开始的高风险行业农民工参保“平安计划”也初见成效。全国煤炭行业94个国有重点煤矿集团，已有87家参保。陕西、河北、黑龙江、河南、湖南等产煤大省的合格小煤矿也普遍参保。农民工工伤保险覆盖面的逐渐扩大，为这些弱势群体提供了安全保障，为促进和谐社会建设做出了积极贡献。