宅基地置换:新增建设用地突破口?
该人士透露,新一轮农村土地改革的重大突破将集中在农村非农建设用地领域。而宅基地作为非农建设用地的重要组成部分,有望获得制度性突破。
其中,通过规划、引导农民集中居住——宅基地置换将被认可。
所谓宅基地置换,是指将分散居住的农民集中起来,搬入新建多层或规划合理的住宅中,腾出来的农村非农建设用地可以从事其他用途,包括复耕、工业用地。当然,新建住宅用地仍在原来的宅基地上。
此举有利于节约集约利用土地资源,有利于基础设施和公共服务设施集约配套,方便农民生活。上述人士分析,通过宅基地置换机制的建立,可以达到合理归并自然村落、盘活市郊建设用地存量的目的,也确保了土地资源的可持续利用。
据本报记者多方了解,此次农地改革集中在存量农村非农建设用地制度创新领域,即盘活更多农村集体建设用地,包括改善宅基地置换方式,并使得其有和城市土地同样的权益。
国研中心:当下宅基地置换陷入困境
事实上,通过宅基地置换,增加用地指标在地方上已有很多探索。但从目前实施状况看,还存在诸多问题。
现在地方上普遍存在对农民房产、宅基地补偿不足的问题。国务院发展研究中心农村经济发展研究部博士张云华称。
张所在机构的中国土地改革研究课题中,就对目前各地进行的宅基地置换现状作了专门的调研分析,发现补偿过低成为普遍现象。
如只对农民合法确权的房屋面积给予安置补偿,对超出的面积仅仅按成本价补偿,有的甚至不给予补偿。
还有,宅基地置换的一个前提是,相比之前宅基地住房,农民新搬入的住宅地,具备了完善的公共基础配套设施,如道路、引用水管道等,而这些公共服务配套设施需要大量资金。该课题组发现,资金不足已成为引导农民集中居住的突出难题。
如课题组在浙江、上海、四川等地的调研发现,资金不足已成为引导农民集中居住的突出难题。
课题组在浙江余姚市调查时发现,对一个村进行综合环境整治一般需要1000万元,拆迁一个村需要3000万~5000万元,这些地方政府、村级组织以及农民自己都没有足够的资金来支撑。
再如,早在2004年就启动的上海市15个乡镇宅基地置换试点中,也面临资金平衡难题。课题组发现,目前上海试点中,最多的一个试点缺2.8亿元,最少的一个缺3000万元。
由于置换资金存在缺口及无法落实社会保障,出现了参与置换的农民特别是老年农民生活得不到保障等现实问题。课题组得出了这样的结论。
而这个结论,折射的正是各地风起云涌的宅基地置换,所面临的进退两难的尴尬处境。
赋予农民完整物权?
除上述问题外,各地的宅基地置换还面临着一个核心难题:农民宅基地安置房产权问题存在制度空白。
按现行土地法规,无论是农民之前的宅基地还是被重新调整的安置房,仍是集体土地产权证,不能直接上市交易,相应权益难以保证。因此,宅基地流转面临着产权破题要求。
在给农民补偿时,只考虑房屋价值,未考虑宅基地的财产价值。宅基地征用后的级差收益增加与原住集体组织成员无关。国务院发展研究中心农村经济研究部刘守英对记者分析。
他认为,在发达地区农村进行的以新房换旧房试点,事实上已承认了农民的房屋具有财产的性质。
因此,他建议,农民宅基地及其房屋所有人依照法律规定享有占有、使用、收益和处分的权利,应加到此次土地改革创新中。即尽快结束现行法律限定农民宅基地一户一宅、转让限于本村的状况,赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权。
这一观点,已达成学界共识。经济学家厉以宁最近就表示,一座房子按照一平方米600块到1000块算,中国农民宅基地房子估值,高估有20万亿,少估一点也有15-18万亿,20万亿农民没有房产证是不合理的。
对此,刘守英建议,要积极试点、探索宅基地入市的流转办法,赋予宅基地完整的使用权,发放统一的、具有法律效力的宅基地证书,进一步完善农民宅基地的统计和登记工作。
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