［案情简介］

1997年9月，某县房屋拆迁工程处（以下简称拆迁处）接受县城镇建设综合开发公司（以下简称开发公司）委托，在104国道该县石油公司东侧实施拆迁，孙某所有的、坐落于该县凤南东路8号、木结构面积为115．37平方米的二层房屋也在拆迁范围内。该房屋坐落于城关范围内，土地属于某村民委员会集体所有，孙某持有房屋所有权证和集体土地使用权证。某县人民政府于1997年11月批复同意划拨该地块。县土地管理局于当月颁发建设用地批准书，县建设局发出房屋拆迁公告后，开发公司及受委托的拆迁处即与孙某协商签订补偿安置协议。孙某坚持要求按底层面积回迁店面，二层面积回迁套房，双方因此无法达成协议。开发公司依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》地方性法规＜某省城市房屋拆迁管理办法）的规定，向县建设局申请裁决。某县建设局于1998年3月9日作出拆迁纠纷裁决书，认为县城镇建设综合开发公司的安置方案合理，裁决就地安置孙某建筑面积为120平方米的住宅一套。孙某不服该裁决，认为应依照＜土地管理法）的规定进行拆迁，向法院提起行政诉讼。

一审法院认为，县建设局依照＜某省城市房屋拆迁管理办法）的有关规定作出的裁决，适用法律正确，程序合法，应予维持。至于孙某称其使用的土地属集体土地不能拆迁，这涉及土地管理部门是否依法办理建设用地审批手续，不属本案审理范围，孙某以土地未经征用从而否定拆迁工作的合法性是不能成立的，县城建综合开发公司持国家规定的批准文件实施拆迁是合法的。依照＜行政诉讼法》第54条第（一）项之规定，判决维持县建设局拆迁纠纷裁决书。孙某不服该判决，提起上诉。

二审法院认为：国务院＜城市房屋拆迁管理条例）、＜某省城市房屋拆迁管理办法）及＜某市城市房屋拆迁管理办法）等拆迁法规均明确规定：适用该行政法规及地方性法规的前提是在国有土地上进行建设，因必须拆除房屋及其附属物而产生纠纷的由拆迁主管部门裁决。因此，建设行政主管部门有权对国有土地上的城市房屋拆迁纠纷作出行政裁决。但本案孙某的房屋坐落的土地属集体所有制土地，虽然县人民政府作出划拨该土地的批复，县土地管理局亦颁发建设用地批准书，但由于该土地未经法定程序依法征用，土地所有权仍未变更，还是集体所有制土地。旧城改造的建设项目涉及非国有土地需拆迁房屋的，应先行办理国家建设用地征地审批手续，再由土地管理部门根据（某省土地管理实施办法）的规定组织有关部门负责安置，并由用地单位按规定支付房屋补偿费和搬迁安置费。被上诉人县建设局对此无权处理，其作出的拆迁纠纷裁决属超越职权的具体行政行为。

一审法院根据原审被告的举证及原审原告的质证认定的事实是客观事实，但不能证明县建设局的行政裁决程序合法，县建设局因超越职权而取得的证据不能作为人民法院的定案依据。一审法院认定该行政裁决适用法律正确、程序合法的判决理由不成立。一审法院认为土地部门是否依法办理建设用地审批手续不属本案审理范围，二审法院认为，土地部门是否办理征用土地手续，涉及该土地所有权的性质是否改变及建设行政主管部门是否有权处理的问题，是本案行政机关进入行政裁决程序必须解决的首要问题。县建设局理应在受理裁决申请和行政裁决程序中对有关文件的合法性和有效性进行核查，如行政裁决当事人对裁决不服，依法提起行政诉讼，应将核查情况作为证据向法院举证，而一审法院应对被告所举证据的客观性、相关性和合法性进行审查。孙某的上诉理由成立，应予支持。

二审法院依照＜行政诉讼法）第61条第（二）项、第54条第（二）项第4目，（城市房屋拆迁管理条例）第2、39条，（某省城市房屋拆迁管理办法）第2条，（某市城市房屋拆迁管理办法）第2条的规定，判决撤销一审行政判决，撤销被上诉人县建设局拆迁纠纷裁决书。

［法律问题］

（1）位于城市范围内的集体土地的拆迁是否适用国务院＜城市房屋拆迁管理条例）

（2）对位于城市范围内的集体土地上的房屋应如何进行拆迁？

［法律依据］

（1）＜土地管理法）第8条第1款、13、44、46条。

（2）＜土地管理法实施条例）第20、23条。

（3）（城市房屋拆迁管理条例）第2、39条。

［法理和法律分析］

近年来，随着经济的持续发展，各地旧城改造及城市范围不断扩大，因此拆迁纠纷成了当前案件中的热点、难点。拆迁纠纷案件数量上升，除上述原因外，行政机关及拆迁单位对拆迁法规的错误理解以及操作的不规范也是导致此类案件数量急剧上升的重要原因之一。

首先，须对房屋拆迁的概念进行界定。房屋拆迁，是指根据城镇建设规划和国家专项工程的迁建计划及当地政府的用地文件，拆除和迁移建设用地范围内的房屋及其他设施的行为。由于城市发展和国家专项建设工程的需要，必须对城镇国有土地的使用权进行再分配，从而优化土地资源的利用率，使土地利用达到最优化的配置。拆迁在此方面是一个十分有效的方式。房屋拆迁根据不同的标准可作以下划分：

（1）以建设投资的资金来源为标准可分为市政动迁和社会动迁。市政动迁是城市人民政府基于基础设施建设需要而发生的房屋拆迁行为；动迁资金的主要渠道来自地方财政。社会动迁是机关、团体、企业事业单位基于基本建设用地需要而发生的房屋拆迁行为。这类拆迁主要是为了满足建设单位自身发展的需要，动迁资金的主要来源是企业事业单位的自有资金及有关的专项基金，少部分来源于政府基本建设的投资基金；被拆迁方的安置与补偿也均由建设单位统一负责。

（2）以土地权属为标准可分为征地拆迁和非征地拆迁。征地拆迁是建设单位在征用集体所有的土地时而发生的房屋拆迁行为。征地拆迁的对象很明确，即集体所有的土地。而非征地拆迁是建设单位在国有土地上发生的房屋拆迁行为。这类拆迁以城市居民为主，无须变更土地所有权。本案例中，就涉及征地拆迁和非征地拆迁，以及相应的拆迁程序问题。

其次，房屋拆迁必须依法按照一定的程序进行。主要包括以下步骤：一是申领规划用地许可证；二是编制拆迁计划和方案；三是申领房屋拆迁许可证；四是发布拆迁公告；五是签订拆迁补偿、安置协议；六是实施房屋拆迁。征地拆迁和非征地拆迁都应遵守以上法律规定。但两者又有一点不同，即征地拆迁必须先履行征地程序的法律规定，方可按照以上规定执行。（土地管理法）笫44条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第46条规定，国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

同时，国务院＜城市房屋拆迁管理条例）第2条规定：在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。因此，在本案中，建设行政主管部门有权对国有土地上的城市房屋拆迁纠纷作出行政裁决。但适用上述法规均有一个明确的前提，即在城市规划区内的国有土地上实施拆迁。由此可以得出结论，本案中，县建设局适用上述法规规定处理城市规划区内的集体土地上的房屋属适用法律错误。

因此，在本案中，二审法院对事实的认定以及适用的法律是正确的，孙某应得到法律规定的补偿。

［学者建议］

城市房屋拆迁中很多纠纷都会涉及征地动迁和非征地动迁的问题，如果在实践中没有明确二者的区别，而是简单机械地按照（城市房屋拆迁条例）的规定来执行，势必造成行政违法。因此，房屋拆迁行政主管部门的工作人员在行政执法中首先要分清情况，然后做到有的放矢，方为上策。