吉林市此规对“多数人”进行界定并明确房屋装修补偿应单独评估

2011年3月2日,《吉林市城市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》(以下简称吉林市《暂行办法》)颁布施行。吉林市《暂行办法》是国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称新拆迁条例)施行后,地方最早出台的一部配套政府规章。

吉林市《暂行办法》,对新拆迁条例中一些不确定的规定进行了明确,增加了操作性。如:针对旧城改建的“多数人不同意”,明确规定50%以上即为“多数人”；针对“被征收人数量较多的”由政府常务会议做出征收决定,明确规定达到“1000户”就要上常务会议。

动迁达1000户上常务会议

新拆迁条例规定,因旧城区改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定的,市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改方案。

这个“多数人”究竟是多少人?新拆迁条例未规定具体标准。吉林市《暂行办法》进行了明确:“旧城区改建需要征收房屋,被征收人超过50%(不含本数)认为征收补偿方案不符合本办法规定的,应当组织被征收人和公众代表召开听证会,并根据听证会情况修改方案。”

在新拆迁条例中规定,房屋征收决定涉及被征收人数量较多的,应当经政府常务会议讨论决定。但是,条例没有对“被征收人数量较多”的具体数额做出明确规定。对此,吉林市《暂行办法》明确将此界定为“房屋征收涉及被征收人1000户以上”。

1000户是如何计算出来的?是否经过科学论证调查?立法者没有给出说明。新拆迁条例草案起草小组成员、中国社科院法学所孙宪忠研究员认为,“1000户以上”的规定并不能体现新拆迁条例中对于“多数人”的立法精神；照此规定,吉林市将很难有拆迁项目能上所谓的市县政府常务会议进行讨论。

对房屋装修单独评估

新拆迁条例规定了房屋征收补偿标准要遵照市场价格的原则。这里凸显出房屋评估的重要性。然而,新拆迁条例只是概括性地规定,房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作,任何单位和个人不得干预。但如何进行评估?如何保证被拆迁人的知情权?如何应对评估中的特殊情况?这在新拆迁条例中找不到答案。对此,吉林市《暂行办法》都进行了详细规定。

比如在保障被拆迁人的评估知情权方面,吉林市规定,房地产价格评估机构必须入户对被征收房屋进行评估,通过录音、录像等方式取得相关资料,逐户出具评估报告,并解答被征收人对评估报告的异议。而且房屋评估结果必须公示。房屋评估报告必须逐户送达,送达回执必须存档。

在如何具体评估方面,吉林市规定,评估报告应当结合被征收房屋的区位、用途、建筑面积、结构、楼层、朝向、成新、配套设施等因素予以考虑；被征收房屋已经装修的,应当出具单独的装修评估报告。

在怎样处理评估特殊情况方面,吉林市规定,被征收房屋用途由住宅改为非住宅的,评估时应当充分考虑房屋收益等因素,评估结果应当包含非住宅用途的客观收益。

孙宪忠认为,吉林市《暂行办法》列举了评估应结合房屋的“八大因素”,但忽视了土地使用权的评估与补偿。实践中,往往对平房的征收占相当大的比例,而平房中院落面积较大。房地产的市场价值,土地使用面积占有相当分量,评估应明确结合用地面积这一重要因素来考虑定价。

江西宜黄案件被拆迁户代理人、北京市才良律师事务所的王令律师认为,吉林市《暂行办法》关于补偿的规定与新拆迁条例相关规定基本一致,缺乏有效探索。它们均将评估价格等同于征收补偿价格,并与被征收房屋相类似房地产的市场价格挂钩。但是问题在于,“相类似房地产的市场价格”的措辞过于笼统,实在欠缺可操作性,远不如“以新建相关房地产售价作为评估价格”有操作性。

敏感问题规定喜忧参半

对于拆迁当中,某些极易引起矛盾冲突的敏感问题如补偿标准透明度、评估争议如何解决等,新拆迁条例规定得较为原则。那么吉林市《暂行办法》是如何规定的?

对于拆迁补偿透明度问题,吉林市《暂行办法》规定了明确统一的奖励标准,从根本上杜绝了补偿数额参差不齐、“多闹多拿,不闹少拿”现象。它明确规定,被征收人自评估结果公布之日起10日内(含本数)搬迁的,每户奖励8000元；20日内(含本数)搬迁的,每户奖励5000元；采暖期内搬迁的,每户另增加5000元采暖补助。孙宪忠对此予以肯定,这些内容规定得越详细,在工作中操作性越强,也使政府的奖励政策越透明。同时,被征收人也有据可查,能切实保护被征收人的合法权益。

对于评估争议的解决,吉林市《暂行办法》规定,被征收人对评估报告有异议的,可以申请复核；如果对复核结果还有异议的,可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。并特意注明,房地产价格评估专家委员会的鉴定结果为最终结果。

对此,孙宪忠认为,在新拆迁条例当中,也只是规定,被征收人对房屋评估的复核结果,不满意的可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定,并未明确房地产价格评估专家委员会的鉴定结果就为最终结果。这种限制性规定不利于保护被拆迁人的合法权利。

接受记者采访的专家评价,从立法技术角度而言,吉林市《暂行办法》颇有亮点。在明确征收主管机关的职责范围、征收决定的要件及程序、征收补偿方案前置程序、保障估价机构入户评估、市民最低生活用房保障等方面均做出了很有意义的探索性规定。这些规定既细致,又有操作性,充分体现了立法者的智慧与辛劳。但是由于在关键问题上如公共利益界定、评估程序中立、补偿公正性方面,基本都与征收与补偿条例的规定一致,甚至有些地方还有缩小、限制性的规定,吉林市《暂行办法》并没有给我们带来意外惊喜。因此对其他地方政府立法而言,难说具有突破性参考价值。