公房使用权交易的若干问题思考

《法学研究》2005年01月杨怡霖

2002年12月，北京市国土资源和房屋管理局出台的《关于开展直管公有住房使用权交易试点工作的通知》（以下简称《通知》），明确提出了直管公有住房使用权可以作为独立的财产进行买卖，突破了公有住房使用权不能公开有偿转让的历史禁区。然而，该《通知》也带来一系列的问题，如缺乏交易的具体实施办法和配套法律规定、可以交易的公房使用权范围有限、交易费用高、公房使用权交易后的财产受益分配方案如何确定、以及与现行法律的衔接和冲突问题等等，这些问题如不能有效解决，将会造成公有住房使用权交易的法律障碍，造成立法目的与实际效果的背离。本文力图从公房使用权的法律性质、形成方式、交易现状、存在弊端等方面进行分析，进一步探索解决相关问题的法律对策。

一、公有住房使用权的法律性质

公有住房是指产权属于房管部门所有的直管公房或产权属于单位所有的自管公房。无论哪种形式的公房，传统意义认为产权人对住房的所有权与实际控制权是分离的，其分得住房后，可以在符合法律规定的条件下永久地居住使用，但只享有承租、使用和占有权，而不享有交易、出租和处分权。

作为特定环境下形成的公有住房使用权，其法律性质也具有一定的特殊性。笔者认为公有住房使用权是一种债权。可从以下两方面予以佐证：从法律规定的权义看，出租人须将房屋交付承租人，保持租赁物符合居住条件，承租人须按期缴纳租金，房屋所有权的变动不影响租赁等。这种公有住房使用权“乃系对于他人之物，得为使用受益之权利，并非如物权之直接支配其标的物之独立的权利，而系从属于租赁权之权能”[1]这种权利更具有债权性质；从不动产租赁的立法看，公有住房使用权的法律属性应属于债权性质，由于“被赋予对抗力而成为近似于物权的权利”[2]因此公有住房使用权似乎呈现出物权化特征，然而，由于公有住房使用权的基础法律关系仍然是一种契约关系，即承租人有交付房屋的请求权，出租人有租金之支付请求权，符合债权的一般特征。故本质上，公有住房使用权为债权。国家作为公有住房的所有权人，授权有关的房管部门将公有住房出租给承租人使用，在国家和承租人之间形成的是一种租赁关系，现行法规如《城市公有房屋管理规定》也认定公有住房使用权是一种租赁债权。

二、公有住房使用权的形成方式

公有住房使用权主要存在三种形成方式：

（一）低保福利住房。主要是政府部门对低收入家庭、享受国家最低保障的城市居民所给予的一种社会福利性住房。承租人只需给付象征性房租即可使用该房屋，由此也称之为“廉租房”。

（二）单位福利性分房。企事业单位或国家机关根据职工的工龄、职务级别等诸多因素分配给职工一定面积的住房，职工与单位或国家房管部门之间建立房屋租赁关系，房屋所有权归单位所有，职工享有承租使用权。单位福利性分配的房屋包括自管公房，也包括直管公房。自管公房的产权属于单位，而单位有权分配的直管公房包括单位交由房管部门进行管理以及房屋调换后交由单位分配给职工的住房。

（三）因房屋拆迁取得的房屋使用权。在实行货币化拆迁之前，产生了大量的公有住房。主要有两种：一种是原所住房屋为公有住房，拆迁后所分房屋仍是公有住房；另一种是原所住房屋是私有住房，产权人放弃产权，调换分得公有住房。

三、公有住房使用权交易的现状

目前，可以进行交易的公有住房只限于单位直管公房，包括平房、筒子楼、简易楼等，对于已列入拆迁范围并已冻结户口的、依法应当由出租人收回的、被房屋行政管理部门认定的危险房、违章建筑以及公房承租权交易主管机关认定确属不宜进行承租权交易的公有住房不得进行交易。

（一）公有住房使用权交易的方式

住房一、二、三级市场是房地产市场约定俗成的叫法。住房一级市场是指新建商品房即增量房的买卖；住房二级市场是指存量房产的买卖和租赁，比如已经购买的商品房、经济适用房的上市再转让，已购公房的上市再转让；而公有住房使用权的转让和转租，即住房的三级市场，以前这个市场没有放开。目前,公有住房使用权交易有四种模式：

1、公房承租人之间以无偿或有偿方式互换公房承租权。公房承租权互换限于使用权和使用权之间，公房承租人之间以结算差价的方式互换承租权，也就是说，双方在住房面积、位置、结构、朝向、设施、成新、居住环境等方面的差异，由交换一方向另一方给予适当的货币补偿，补偿数额由双方自行议定。

2、公房承租人以公房使用权交换住房产权。公房承租权交换住房产权，即承租人可将公房使用权作价，通过补差价的方式购买私房、商品房。取得原公房使用权的私房主或开发商成为新的承租人，原公房性质不变。

3、公房承租人有偿转让公房使用权。公房承租权直接转让，指的是公房承租人可将其公房使用权直接转让给他人，转让价格由双方协商议定。承租人转让其公房使用权后，取得相应价款；受让方购买到公房使用权，成为新的承租人，原公房性质不变。

4、公房转租。即公房承租人将其承租的公房部分或全部转租给他人使用。在租赁期限内，原租赁合同继续有效。转租双方可协商议定转租租金。

（二）公有住房使用权交易特点

1、无须征得产权人的同意。为了搞活公有住房承租权交易市场，公房承租权交换和转让无须征得产权人同意，但在交易双方办理交易手续时，需由房屋交易部门书面征询产权人意见。征询意见的主要内容包括：该房屋是否属于不得交易的情形、承租人是否拖欠租金等。产权人应就这些内容给予答复，并不得以其他理由阻碍交易的进行。产权人逾期不答复的，视为同意。

2、外省市个人也可购买公房承租权。长期以来北京市的公房管理政策是不允许外省市个人承租本市公房的，而在商品房交易中，已允许外国人、外省市人购买房产。在实际生活中，外省市个人对住房有着强烈的需求，相对于产权房而言，使用权房有着价格低廉、交易简便等特点，是许多外省市个人甚至本市居民解决住房问题的渠道之一。此次，北京市国土资源和房屋管理局出台的直管公有住房使用权交易试点通知中明确规定取消了外省市个人承租本市公房的限制，即外省市个人可以购买公有住房使用权。公有住房转租给外地来京人员的，按照《北京市外地来京人员租赁房屋管理办法》的有关规定来执行；公有住房转租或公房承租权转让给港澳台同胞、外国人和无国籍人的，须经市涉外安全审查办批准。