《中华人民共和国公务员法》已于2006年1月1日正式实施。《公务员法》与此前施行了十多年的《国家公务员暂行条例》相比,在公务员的范围、权利义务、奖惩、任用和管理等方面都体现出许多新意。其中第54条规定,就是《公务员法》立法中凸现出的最大亮点之一,也是人们争议最多的问题之一。本文通过对上述问题的分析,提出了初步的完善建议。
一、《公务员法》第54条的涵义《公务员法》第54条明确规定:公务员执行公务时,认为上级的决定或者命令有错误的,可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见。上级不改变该决定或者命令,或者要求立即执行的,公务员应当执行该决定或者命令,执行的后果由上级负责,公务员不承担责任。但是,公务员执行明显违法的决定或者命令的,应当依法承担相应的责任。这样一个责任分担的设计,较好地处理了执行上级的决定命令、保证政令畅通与维护法制的尊严、抵制克服官僚主义两方面的需要,使两者在价值取向上得到平衡。①从以上条文内容可以看出,该条赋予了公务员对上级命令的一定的抵抗权。我国行政法关于抵抗权的规定早已有之,但对公务员抵抗权的规定仅限于特定部门、行业的公务员,如1995年颁布的《中华人民共和国人民警察法》第32条就规定了人民警察对上级决定和命令的抵抗权。《公务员法》将抵抗权的范围扩大到了一般意义上的公务员这个群体,在这方面显然比以前的法律更进一步。但是我们必须明确,《公务员法》第54条规定了两种不同的抵抗权。
一方面,对于上级有错误的决定或者命令法律虽然赋予了公务员抵抗权,但是,这种抵抗权是相对的、有限的,而不是绝对的、无限的,它体现了公务员服从义务与抵抗权的平衡,而没有走向极端化和绝对化,这是因为机关毕竟不同于一般的社会组织,它强调权力服从关系,强调机关内部的层级性。如果不如此,国家各级机关就无法对社会事务实施有效的领导和管理。这种有限的抵抗权,体现在公务员对上级决定或者命令的暂缓执行和提出意见上。但是如果其意见不被接受,公务员只能执行上级的决定或者命令。另一方面,对于上级明显违法的决定和命令,公务员则有绝对的抵抗权。公务员有权不执行上级明显违法的决定或者命令。公务员正确地行使抵抗权,是法律所肯定、保护、支持甚至奖励的合法行为,本身不会承担任何与己不利的法律后果或法律责任。如果公务员放弃行使抵抗权,就必须依法承担相应的行政法律责任或者刑事法律责任。正是从这个意义上讲,公务员对上级明显违法的决定和命令的抵抗权具有一种绝对的性质。
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