公诉权是国家主动对犯罪进行追诉的一种刑罚请求权。具体地说，公诉权的内容包括国家公诉机关对被怀疑有犯罪行为的嫌疑人进行审查，对于不需要或不应提起公诉的犯罪嫌疑人决定不起诉，认为犯罪嫌疑人符合一定条件且有必要进入审判程序时，决定向法院提起公诉。公诉权的存在和运作就是国家意志进入刑事诉讼程序的具体表现。要想这种国家意志得到正确行使，公诉权必须受到合理的制约。近年，刑事诉讼由传统的仅注重被告人权利的保护向在保障被害人诉讼权利基础上实现被害人、被告人权利与国家利益的平衡转变。在这一过程中，公诉权作为国家权力起着举足轻重的作用。本文试图通过对公诉权制约的理论和现实基础的分析，及对当前世界上部分国家公诉权制约机制的考察，提出一些以期对我国公诉权制约制度的完善有所裨益的思考。

一、公诉权制约的理论和现实基础

什么是制约？就其积极意义而论，是指出于确保事物健康存在、发展的目的而建立的检查、评判、取弃及与之相应的整套机制。对公诉权进行制约，就是通过对公诉权的行使进行检查、评判和取弃而达到保证公诉权正确行使的目的。探讨公诉权制约问题，对于诉讼理论研究的深入和诉讼实践的需要都有重要的意义。

（一）确保公诉权目的实现的研究是公诉权应受制约的理论依据。随着对犯罪本质认识的深入，统治阶级意识到，犯罪在侵犯公民个人合法权益的同时，还直接危及到其统治秩序，有些犯罪甚至直接针对统治阶级利益。基于这种认识，国家权力开始进入刑事诉讼程序，并逐步在同犯罪作斗争的过程中扮演主要角色。这一国家权力由国家设立专门机关行使，具有主动性、强制性等特点。这样，就出现了一个不容回避的问题：在国家利益、被害人个人利益和被追诉人利益三者之间如何进行平衡？公诉权的设立是针对被犯罪破坏了的社会秩序，因此，在试图建立这一秩序的努力中，作为公权力的国家公诉权不能单纯为了维护国家利益或保护被害人而启动，或仅仅为了惩罚被追诉人而运作，而必然要从有利于国家利益的角度，通过请求给予被追诉人适当的惩罚来保护被害人的利益。这是国家利益、被害人利益和被追诉人利益发生矛盾的一面。对国家和社会而言，国家公诉机关应该代表统治阶级的意志和利益，正确地行使国家对犯罪的追诉权。既要做到惩罚犯罪，保障国家安全和社会公共安全，又要注重保护无辜，不使无罪的人错误地受到刑事追诉；对被追诉人而言，公诉机关既要将真正的犯罪分子诉交法院，又要保障被追诉人的合法权益；对被害人而言，公诉权的运用要达到保护国家社会的整体利益与被害人个人利益的统一，同时要尽量避免被害人因受损害的利益在刑事追诉活动中得不到保护而再次受害。

从公诉权何以能够健康地实施来研究，是公诉权应受制约的又一条理论依据。我们发现，从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。（注：见孟德斯鸠著，《论法的精神》（上）商务印书馆1982年版，154页。）分工是国家权力发展的必然结果，而制约又是分权的结果。权力分工一旦形成后，由于权力（利）主体各方的利益、承担的职责或责任不同，自然而然地在相互间产生了限制和约束关系。公诉权是国家权力经过分解后的产物，无论是作为国家权力这个大系统里的微量元素，还是作为控诉权的一大组成部分，都必然受到其他方面权力（利）的制约。这是权力（利）得以现实存在的基本方式。具体地说，公诉权作为行政权和检察权的一部分，要受到立法权的限制，即公诉权的存在和运作必须由法律作出规定。在追诉犯罪的过程中，履行控诉职能的公诉权要受到辩护权的制约，并共同接受审判权的监督。此外，从制约的必要性上看，由于一切有权力的人都容易滥用权力，（注：见孟德斯鸠著，《论法的精神》（上）商务印书馆1982年版，154页。）所以，给公诉权设置对立面，对公诉权进行有力制约，也是防止产生权力专断，保障公诉权良性运作的要求。

（二）关于公诉权需受制约的现实基础，我们拟从以下各点进行探讨。首先，从公诉与自诉的案件划分上看，公诉范围不断扩大，自诉范围不断缩小。例如，美、日、法、意等国家都实行国家追诉主义，国家垄断对犯罪的追诉权，由检察官担当控诉职能。就连英国这样具有私诉传统的国家在经历长期酝酿和激烈争论后，于1985年也改革起诉制度，由检察官统一行使刑事案件的起诉权。其次，公诉机关的起诉裁量权越来越大。一方面，在历来重视检察官自由裁量权的英美法系国家，检察官的起诉裁量权进一步扩大。在英国，1994年颁布的《刑事案件起诉规则》规定，检察官在审查由警察部门侦查终结后移送起诉的案件时，如果认为案件的证据不充分，可以把案件退回警察部门或作出不起诉决定；如果认为证据充分，但犯罪人主观恶性或社会危害性不大，如未成年人初犯、过失犯罪、偶犯等，检察官也可依法行使不起诉权。另一方面，在传统上检察官的自由裁量权较小的一些大陆法系国家，严格的起诉法定主义有所弱化，检察官的不起诉裁量权得到加强。根据1994年修改颁布的《德国刑事诉讼法典》第153条规定，检察官可以对11种情形不予起诉。由此可见，在赋予检察官广泛的自由裁量权时，为了防止不起诉权的滥用，保护起诉权的慎用，有必要从多方面对公诉权进行制约。

二、国外公诉权制约机制之考察

为了确保公诉权目的的准确实现，各国一般都在刑事诉讼法或特别法中设立了对公诉权的制约机制。就其表现而言，主要有以下几个方面：

（一）来自社会公众力量的制约。日本的检察审查会制度是一个典型的例子。由于日本法律对于没有必要追诉的情况未作出具体规定，为了防止检察官凭借主观认识随意确定刑事案件是否起诉，保证检察官行使公诉权公正地反映民意，日本于1948年制定了《检察审查会法》，建立了检察审查会制度。检察审查会的职责主要是根据控告人、检举人、被害人的申诉，专门审查检察官所作的不起诉决定是否适当和查核检察官滥用职权的行为。检察审查会的决议对检察官虽没有法定约束力，但实践中检察官会认真对待其建议。（注：转引自筱仓满《检察审查会的产生和发展》，《法学教室》1990年10月号。）日本的检察审查会制度体现了提倡社会公众对检察官行使公诉权实施监督的精神，是通过程序公开实现程序正义的表现，充分揭示了正义不仅要得到实现，而且要以人们都看得见的方式得到实现这一诉讼原理。