《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第十四条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。也可以向国务院申请裁决。国务院依照本法的规定作出最终裁决。”这一规定确立了以下内容：国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府是其本身的具体行政行为的复议机关;国务院享有“行政终局裁决权”;国务院有权进行“二级复议”。笔者认为，这一规定值得商榷。

首先，这一规定不符合公正的原则。

《行政复议法》第四条明确规定了行政复议的基本原则，即合法、公正、公开、及时、便民的法律原则。公正原则是其中一个非常重要的原则，法律原则是什么?法律原则是法律上规定的用以进行法律推理的准则。法律原则不是法律规则，既没有规定确定的事实状态，也没有规定具体的法律后果。但在创制法律、理解或适用法律过程中，他们是必不可少的〔1〕。法律原则是可以作为众多法律规则之基础或本源的、综合性、稳定性的原理和准则，是“规则的规则”。因此，在行政复议中，任何个人和组织都必须遵循公正的原则，即使是有关行政复议的立法也不例外。

公正或正义，即英文中的jstice，是人类社会的美德和崇高理想，是人类生生不息的追求。本质上讲，正义与公正是一致的：实现了正义，就实现了公正;违反了正义，也就破坏了公正。正义是法的灵魂，符合正义要求的法才具有道德效力，才是真正的法，才易于被一般社会成员所接受。违背正义的法最终会因为是恶法而迅速消亡。实体正义和程序正义是正义内涵的两个重要方面，两者都不容违背。程序正义意味着法律的实施与适用必须以符合一般社会成员的道德标准、价值观念的方式进行。即法律适用的“过程”必须是合理的，可以为一般社会成员的内心所接受。现代法治理论认为，中立性原则现代程序的基本原则，是“程序的基础”。它有两个具体要求：一是法官同争议的事实和利益没有关联性;二是法官不得对任何一方存在偏见或歧视。西方著名的法谚“任何人不能做自己案件的法官”即是对这一原则的通俗归纳。

《行政复议法》第十四条规定国务院部门、省、自治区、直辖市人民政府是其自身作出的具体行政行为的复议机关。这就使得其“自己成了自己案件的法官”，明显违背了程序正义的要求。虽然在现实生活中，行政相对人往往追求实体正义而忽略了程序正义，但在程序正义日益受到重视的今天，即使是正义的结果也可能会因为过程的不正义而不被社会一般成员认同。英国有一句古老的法律格言：“正义不但要伸张，而且必须眼见着被伸张。”美国也有类似的格言〔2〕。《行政复议法》第十四条对这一理念的违反会导致国务院部门、省、自治区、直辖市人民政府对其自己的具体行政行为的行政复议形同虚设。其复议决定即使是客观公正的，也很难被行政相对人信服。从法理学的角度来看，这一规定违反了行政复议的基本法律原则之一——公正原则，理论上是无效的。

其次，这一规定不符合“司法最终解决原则”。

《行政复议法》第十四条确立了国务院的“行政终局裁决权”。所谓行政终局裁决，是指当时人申请行政机关复议或复审，该行政机关所作出的决定为终局性的，当事人必须服从，不能再提起诉讼。行政终局裁决制度变相放弃了“司法最终裁决权”。其本质上是行政权超越了司法权，是对国际司法潮流的悖逆，是现代法治理念相违背的。

“法治”是与“人治”相对应的概念。“法治”是指用事先制定的行为规则(法律)来进行治理，以事先公示的法律作为评价社会成员各项活动的唯一的准则和依据。一切服从于法律，一切受制于法律，法律的地位是至高无上的。“法治”与“人治”相比最大的优点就是“法治”可以排除“人治”的非理性，可以以更理性的态度和方式进行规范、管理和约束。早在古希腊时期，亚里士多德就主张“法治应当优于一人之治”〔3〕。到了近现代更是如此。法治本身的优越性和价值在于法治代表理性、效率、文明、民主和秩序〔4〕。现代法治的一个基本命题是，任何法律争议最终应当由法院裁决，司法是权利的最终救济方式。行政复议与行政相对人的合法权益关系甚密，理应由法院作出最终裁决。行政复议仅仅是给行政机关一个自我纠正错误的机会，而不应当是最终解决行政争议的手段〔5〕。《行政复议法》第十四确立了国务院的行政终局裁决权。显然违背了“司法最终解决原则”的基本要求，同时变相地剥夺了行政相对人请求司法裁判的权利，与现代法治精神相背离。这是现阶段中国“膨胀的行政权力和弱小的司法权力”现象的一个具体体现。这种现象的存在将会使得现代法治“权力分力制衡”的进步理念对中国法治进程的影响大打折扣，同时也不利于对人权的保护。

再次，这一规定不符合“一级复议制度”。

“一级复议制度”是行政复议的基本制度之一。行政相对人即使对行政复议机关的行政复议决定不服，也不能再提出复议申请，而只能向法院提起诉讼。行政复议之所以确立一级复议制度，是基于如下理由：其一，尽快解决行政争议;其二，司法最终解决原则。无论行政复议制度如何设置，它仍然是行政系统内部的一种自我纠错制度，这种自我纠错制度因其自身的缺陷难以做到完全客观公正地审查被申请的具体行政行为，而多级复议制度也难以弥补其自身的缺陷，只会导致行政争议解决时间不必要的延长〔6〕。如果争议解决的时间太长，那么又会违反《行政复议法》第四条规定的及时、便民原则。西方法谚云：“迟到的正义是非正义”。况且如前所述，司法方法是解决法律争议的最终方法，不管行政复议设置几级，最终还将归于司法解决。在这种情形下，“一级复议制度”是最合适的选择，否则将会导致行政资源的浪费，不利于社会整体利益的维护。

综上所述，《行政复议法》第十四条的规定既不合理，也不合法，应当对其进行修改，以近一步完善我国的行政复议制度。笔者认为，本条的规定可以修改为：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向国务院申请复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。”如此修改后，表面上看，由以前的“二级复议”变成了“一级复议”，不利于行政相对人合法权益的保护，但从本质上考察，这一规定比现行行政复议法的规定合理得多。

一、这样修改以后可以弥补前述现行行政复议法规定的缺陷。修改后的规定符合行政复议法确立的合法、及时、便民的原则，使行政复议法规定的内容前后统一，有利于维护行政复议法内容的统一性和完整性。修改以后的规定符合行政复议法确立的“一级复议制度”，还可以解决现行规定与“司法最终解决原则”的矛盾，有利于法治精神的发扬和中国法治进程的良性推进。

二、这样修改以后可以使得行政复议制度的具体规则更加符合行政复议的一般模式。如前所述，行政复议制度是行政系统内部的一种自我纠错机制，是行政系统内部上下级之间领导和监督关系的具体体现。修改以后，作为上一级行政机关的国务院成了下级的国务院部门、省、自治区、直辖市人民政府的直接行政复议机关，符合行政复议“上级领导、监督下级”的一般模式，同时避免了“行政终局裁决”现象的出现，与现代法治潮流相一致。无论从理论的角度考察，还是从现实的角度出发，这样修改都是必要的。