(一)什么是刑事案件申诉终结制度

刑事申诉案件终结制度是我国检察机关实行司法救济的一项法律制度，指检察机关对管辖的刑事申诉案件依法复查后，对符合规定条件的作出不再处理的终结决定。检察机关刑事申诉终结机制的产生顺应了时代发展，有助于正确引导当事人进行刑事申诉，弥补刑事申诉制度缺陷，使当事人及时正确地行使诉讼权利，更好地保障当事人合法权益。

(二)刑事案件申诉终结制度中存在的问题

尽管各地检察机关在终结刑事申诉案件中取得了一些成效和经验，但工作中还存在诸多问题。

1、刑事申诉条件宽松

刑事申诉的时间、次数与程序没有限制，导致无限申诉和重复、越级上访，在一定程度上影响了检察权威。

2、司法资源耗费大

申诉到检察院来的刑事案件大多是疑难复杂案件，在处理案件终结工作中，需要与有关方面反复交流、沟通、协商，既要保证终结案件质量，又要讲求效率，还要确保终结案件能够有效稳控，不得反弹。因此，要真正终结一件刑事申诉案件，检察机关要花费很多时间和精力，办案时间跨度长，司法资源消耗很大。

3、终结后重复申诉多

检察机关刑事申诉终结决定一般对当事人很难有较强说服力和强制力，存在终结案件“终而不结”的问题，虽然被检察院宣告终结不再受理，但案件当事人仍然重复申诉上访，并没有因终结而息诉息访。

4、后续稳控工作难度大

中央政法委员会《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》明确规定，对已终结的案件，稳控工作由信访部门统一组织，办案单位积极配合，稳控工作对象居住地(户籍所在地)和案件发生地的公安机关派出所及基层组织落实稳控措施，司法机关并不直接实施稳控工作。《人民检察院信访案件终结办法》第五条六款规定：原作出处理决定的人民检察院应当在接到《信访案件终结决定书》之日起七日内送达信访人，并通知信访人所在单位或者乡镇、街道做好稳控工作。必要时，采用适当方式向社会公示。而在实际工作中，存在地方领导将检察机关终结或者不是检察机关处理的案件稳控工作，以书面任务形式交由检察机关办理，并承担稳控责任等现象。虽然从中央到地方对缠访闹访如何稳控处理出台了一系列相关文件进行规范，《人民检察院信访案件终结办法》也规定检察机关办理的刑事申诉案件稳控工作只需“通知信访人所在单位或者乡镇、街道做好稳控工作”，但实践执行中往往走样。另外，现有法律对于终结后的违法申诉、无理申诉并无明确制裁措施，签订息诉协议之后继续申诉者并不能受到制裁。

(三)刑事案件申诉终结制度的完善

建立完善的刑事案件申诉终结机制，必须考虑公正、效率、安定等价值理念，并从这些价值理念入手完善刑事申诉案件机制，维护当事人合法权益、维护法律权威和社会稳定。

1、对检察机关刑事申诉案件终结实行受理审查制，防止申诉人多头申诉和司法资源的浪费

规范检察机关刑事申诉案件的复查程序，可参照修改后民诉法第二百零九条的规定，在一定情形下“当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉”，将检察机关受理审查当事人申请抗诉作为一种诉讼程序。此外，对申诉时间和次数作出明确限制，笔者认为对刑事申诉时间可参照民诉法的规定申请再审的时间期限为两年，申诉次数以两次为限。具体操作上，由最初处理的检察院负责刑事申诉案件终结申请的程序启动，通过申报、审查、组成听证组、听证调查、审核、决定、送达、备案和通报以及存档等一系列的过程来完成整个申诉终结程序。同时，基于对申诉案件终结的慎重、确保所终结案件的正确性以及体现终结的权威性，防止当事人不服检察机关的终结决定而重复上访，导致终结不终等，终结决定主体仍应限定为最高人民检察院和省级人民检察院。

2、严格界定检察机关刑事申诉案件终结的范围

对人民检察院诉讼终结的刑事处理决定以及对人民检察院已经发生法律效力的刑事判决、裁定不服的申诉，检察机关经过刑事复查后终结的范围可界定为：经两级检察院立案复查的刑事申诉案件，认为原判裁或者决定正确，申诉人所提要求不具有正当理由的;申诉人诉求的合理部分已有合理的解决方案，但当事人无正当理由拒不接受的。

3、提高申诉案件办案质量

减少、控制和预防刑事申诉案件发生的根本出路在于狠抓办案质量。通过规范立案，对于符合人民检察院受案范围的，均应依法受理，不能人为设置障碍。检察机关案管部门要严格执行案件质量评查制度，定期通报，严格落实办案责任追究机制。

4、完善刑事申诉检察救助

公民、法人在被追究刑事责任的过程中，如果其合法权益受到损害，可以申请国家赔偿;被害方因犯罪而导致生活困难，又不能从加害方获得赔偿的，可以申请国家救助。从法律职能来说，刑事申诉检察是“法律监督之中的监督”，致力于维护正确、纠正错误;从社会功能来说，刑事申诉检察是社会正义最后一道防线上的最后一道关卡，是体现司法人文关怀的重要窗口。因此，检察机关做出刑事申诉终结决定后，对生活极度困难、缺乏经济来源的息诉人需要提供一种临时性救济，以保障刑事申诉终结机制顺利运行。实践中，刑事申诉检察救助在一定程度上既能够解决申诉人生活、生产的燃眉之急，又有利于增进申诉人对司法机关信任，提高其对司法裁判、决定结果履行的积极性。检察机关开展的刑事被害人救助制度已经积累了丰富经验。刑事申诉检察救助具体要考虑设定救助条件、保障经费来源、严格发放审查等。

5、开发刑事申诉案件查询系统，实现检察机关刑事申诉终结的联动协调

大量刑事申诉案件在当事人向检察机关申诉前，已被其他部门处理过，由于部门联系不畅，案件信息查询困难，使各部门就同一案件处理方式、答复意见差别很大，影响了刑事申诉终结效果。

6、程序在法治轨道内运行的，而案件终结后，滥用申诉权的行为却比比皆是

对此，检察机关在刑事申诉案件终结条件成立前提下依法作出终结处理的，申诉人仍然无理缠诉、滥用刑事申诉权，就应该采取措施对其进行制裁。要实施法律制裁，就要确定无理缠诉的行为范围，明确制裁主体和效力。考虑到无理缠诉行为的性质，由公安机关负责处理比较合适，对于初次实施和影响不大的缠诉行为，一般采取训诫或警告等制裁措施，并记入申诉案件查询系统;经过多次处理，仍然缠诉的，可依法追究申诉人的行政或刑事责任。