建设单位在物业管理区域内不按照规定配置必要的物业管理用房的，县级以上地方人民政府房地产行政主管部门责令限期改正，应给予警告，没收违法所得，并处10万元以上50万元以下的罚款。个人擅自改变物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施用途的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门责令限期改正，给予警告，且处1000元以上1万元以下的罚款；单位有前款规定行为之一的，处5万元以上20万元以下的罚款。

规范了行政处罚的主体

（一）行政机关——法定的处罚主体

行政处罚权是行政权力的一个重要组成部分，行政机关是行使行政权力的法定主体，当然也是行使行政处罚权的法定主体。为此，《处罚法》第15条规定：行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。这一规定表明，第一，行政机关是实施行政处罚的法定主体。第二，只有特定的行政机关才行使行政处罚权，具体哪些行政机关有权行使行政处罚权，由法律、行政法规规定。第三，特定的行政机关只能在其主管的范围以内行使处罚权。第四，特定的行政机关在行使处罚权时具体给予何种处罚种类由法律、法规明确规定。

在处罚实施中，临时机构行使主管部门的职权问题较为普遍。各级政府习惯于设立一些临时机构来开展工作，如各级政府设立的财税检查办公室、城市道路扩建办公室、打击走私领导小组、调处土地山林纠纷办公室等。这些临时机构是否具备行政处罚的主体资格目前存在着两种不同的看法：一部分同志认为，应当确认临时机构的处罚主体资格，因为这些临时机构在实践中以自己的名义实际行使了行政处罚的权力，并且临时机构是行政机关系统中的一个重要的组成部分，应当视为法定的处罚主体。另一部分同志则认为，不应当确认临时机构的处罚主体资格，因为处罚主体资格具有严格的法定条件，虽然临时机构以自己的名义实际行使了处罚权，虽然行使这些处罚权力的依据来自于国务院或省级政府的政策文件的规定，但是，这都不能构成其成为合法的处罚主体的理由，目前在处罚实践中大量存在的临时机构行使处罚权的行为应当看作是一种规避法律的现象，应当通过完善我国的行政处罚制度，严格行政处罚执法来解决。〔2〕笔者认为后一种意见符合我国行政处罚的立法精神和目的。

（二）非行政机关——法定主体的必要补充

由于行政管理的范围十分广泛，单纯依靠行政机关难以实施有效的管理，再加上在目前的行政执法队伍中，有相当部分的主体是属于非行政机关，如果完全否认非行政机关行使行政处罚权，那么，在行政管理的许多领域就会出现无法可依的混乱状态。为此，《处罚法》规定了通过授权和委托两种方式赋予非行政机关行使处罚权。

《处罚法》第17条规定了授权处罚：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。这一规定表明，授权处罚主体必须具备一定的条件：第一，授权的法律依据是法律、法规。第二，授权的对象是具有管理公共事务职能的组织。第三，授权的范围必须是在授权对象的法定职权范围以内。如根据《铁路法》规定，国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。对旅客无票乘车或者持失效车票乘车的，应当补收票款，并按照规定加收票款；拒不交付的，铁路运输企业可以责令下车。禁止旅客携带危险品进站上车，铁路公安人员和国务院铁路主管部门规定的铁路职工，有权对旅客携带的物品进行运输安全检查。

《处罚法》第18条规定了委托处罚主体：行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限范围内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚，不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。由此可见，委托主体必须具备一定的条件：第一，委托的前提是有法律、法规或者规章的明确规定。即只有法律、法规或者规章明确规定了行政机关可以委托的，该行政机关才能够依法进行委托处罚。法律、法规没有明确规定委托的，行政机关不得自行决定委托。第二，委托的权限范围只能在委托的行政机关自身的职权范围以内。第三，委托的对象仅限于《处罚法》第19条规定的组织。即受委托的组织必须符合以下条件：

（1）依法成立的管理公共事务的事业组织。（2）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员。（3）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件地组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。第四，委托主体不具有独立的法律人格。具体表现在委托主体不能以自己的名义实施行为并且对自己的行为不能独立地承担法律后果。授权主体不同于委托主体，二者存在着以下几方面的差异：第一，法律依据不同。授权的依据是法律和法规。委托的依据是法律、法规或者规章。第二，对象不同。授权的对象是具有公共管理事务职能的组织。委托的对象则是符合《处罚法》第19条规定条件的组织。第三，权限范围不同。授权的权限范围是法律、法规授权的范围以内。委托的权限范围则是只能在委托行政机关自身的法定职权范围以内。第四，法律后果不同。授权主体以自己的名义进行处罚，并对其行为的后果独立承担法律责任。而委托主体则以委托的行政机关进行处罚，并且由委托的行政机关独立地承担法律责任。

（三）确立了相对集中行使处罚权的制度

《处罚法》第16条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政

府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚

权只能由公安机关行使。确立相对集中行使处罚权的制度，其积极意义主要有：一是在处罚实践中，有许多地方已成立了专门机构进行综合执法，综合管理卫生、工商、市容、交通等行政机关的行政处罚权，对社会秩序进行监督管理，已取得了较为明显的收效。如广州市人民政府设立的城市监察大队，负责管理广州市的城市建设、环境卫生、绿化保护、生活噪声等问题。佛山市成立巡警大队，负责管理佛山市的市容、治安、交通等问题。二是相对集中行使处罚权，有利于节省大量的人力、物力和财力，精兵简政，降低行政执法的成本，提高行政管理的效率。三是能够避免对同一管理对象的重复处罚。

根据《处罚法》的规定，相对集中行使行政处罚权应当遵守以下几项基本规程：（1）相对集中行使行政处罚权必须是在综合管理领域，如城市管理、市场管理、运输管理等领域，在这些领域行政管理权限交叉的现象较为突出，相对集中行使行政处罚权有利于减少冲突，提高行政执法的效率。（2）相对集中行使处罚权不得违背专属处罚的规定，即在处罚中不得超越法律明确规定的职权范围，如治安处罚权只能由公安机关行使，海关处罚权只能由海关机关处罚，税务处罚权只能由税务机关行使等等。（3）相对集中行使处罚权必须报经特定的机关审批。根据《处罚法》的规定，有权进行审批的机关只能是国务院或经国务院授权的省级政府。

但是，相对集中行使处罚权的制度虽然在《处罚法》中确立了，但只有一个条款较为简，在实践中有许多问题难以解决。一是国务院授权的问题，根据《处罚法》的规定，相对集中行使处罚权需要国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定，但是，在实践中，如何具体进行处罚授权的问题就是一个难题，如果全国各地每一个地方的相对集中行使处罚权都需要经国务院的批准，那么，这个工作量将十分巨大，具体操作起来也较为困难，国务院也疲于应付。如果国务院一揽子授权给各地的省级政府批准，在实践中是否会失控，出现混乱的局面，又难以把握。有人把前者称之为零售的方式，把后者称之为批发的方式。在目前到底应当采取何方式值得探讨。笔者认为，应当把这两方式结合起来，根据不同的情形确定不同的授权方式，根据我国目前的实际，应当确立以批发为主的授权方式。

二是相对集中行使处罚权的主体的地位问题。目前在实践中，相对集中行使行政处罚的主体主要有以下两种：一是由政府建立综合执法机构，其中较有代表性的是一些城市建立的巡警大队，在市内广场和主要街道由巡警负责检查，对治安、市政、卫生、工商等进行综合管理并实施处罚。二是两个以上的行政机关实行联合检查，根据具体的违法行为，分别以不同行政机关的名义进行处罚，以谁的名义处罚，谁就作为行政诉讼的被告。这种情况在实践中多一些。我们认为，第一种情况，确立一个相对独立的主体，其优点是便于管理，保证处罚的效率。其困难主要在于设立一个相对独立的主体与行政机关职权法定、各司其职的原则不一致，在行政诉讼中其被告的主体资格不确定，如果将设立的综合执法机构作为一个实体，又不利于行政机构的精简。第二种情况的做法比较可行，与职权法定原则相符合，并且在行政诉讼中较易确定其适合的被告，但在行使处罚权的过程中如何强化其内部的管理则是处罚实践中面临的一个难题。

为了规范行政处罚行为，防止在行政处罚中出现积极的和消极的冲突，《处罚法》明确规定：第一，实行一事不再罚的原则。即对同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。第二，明确了处罚管辖的标准，规定由违法行为发生地的行政机关管辖。第三，明确出现管辖争议的解决途径，规定对管辖权有争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。

《物业管理条例》第六十三条违反本条例的规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门责令限期改正，给予警告，并按照本条第二款的规定处以罚款；所得收益，用于物业管理区域内物业共用部位、共用设施设备的维修、养护，剩余部分按照业主大会的决定使用：（一）擅自改变物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施用途的；（二）擅自占用、挖掘物业管理区域内道路、场地，损害业主共同利益的；（三）擅自利用物业共用部位、共用设施设备进行经营的。个人有前款规定行为之一的，处1000元以上1万元以下的罚款；单位有前款规定行为之一的，处5万元以上20万元以下的罚款。