程序是诉讼制度的核心,司法裁判活动的公正通过诉讼制度提供保障,而归根到底在于诉讼程序的运用。我国现行的行政诉讼制度在刑事、民事诉讼法都存在普通程序和简易程序的情况下,一直严格适用合议制普通诉讼程序,固然对于公正审判具有一定积极意义,但也造成行政审判滞后于社会实际需要,制约了行政审判的发展。这种不分案件复杂程度一律适用普通程序的做法,既导致司法资源的浪费,又无法给予当事人及时迅速的救济。普通诉讼程序虽然更有利于保障司法公正这一诉讼根本目标的实现,但是争议的解决是司法体系的首要职能,在当前诉讼案件激增,人民法院面临案多人少的严峻形势下,建立行政诉讼简易程序,制定有效的适用标准,灵活处理大量案情简单,争议不大的案件,缓解司法资源匮乏的现状,是当前行政审判活动中舆待解决的问题。

一、行政诉讼简易程序的适用范围

对于行政诉讼简易程序的适用范围,应当在正确认识我国现有的社会经济发展状况和法制建设进程基础上,从行政诉讼的追求公正与效率的根本目的出发,针对行政诉讼案件的实际需要予以确定,而衡量的标准就是在何种类型的案件中适用简易程序能够更好发挥行政审判的根本目的。笔者认为,司法实践中适用行政诉讼简易程序应当同时具备三个条件:

首先,案件基本事实清楚。双方当事人对具体行政行为所认定的主要事实没有争议或者基本没有分歧,行政机关在作出具体行政行为之前所调查收集的证据充分确凿,人民法院通过被诉行政机关提交的证据材料通过书面审查即能认定案件事实。

其次,诉讼主体明确、适格。作为原、被告的双方当事人具有诉讼主体资格,作为原告方,是行政行为的相对人,而被告则是作出该具体行政行为、具有明确的法定职权的行政机关,双方主体适格,权利义务关系明确。

最后,诉讼双方争议不大。诉讼双方当事人之间的权利义务关系明确具体,有关争议分歧不大,且具体行政行为涉及财产标的额较小,案件的处理对当事人的人身、财产影响较为轻微。

二、当事人对简易程序的选择适用权

首先,人民法院作为司法审判机关,对于审判程序的启动和适用具有主动选择性,凡是对于符合法定适用条件的案件,法院可以直接决定采取简易程序审理,而审理过程中,在出现法定事由的情况下,人民法院可以将简易程序转为普通程序,但是,如同民事诉讼法的规定,不能在采取普通程序审理之后发现案情简单、争议不大而将普通程序转为简易程序。

其次,当事人具有程序选择权与法院的审查职责。作为一种诉讼程序,司法裁判活动中应该赋予当事人充分的程序选择权,如果双方当事人一致同意采取简易程序并向法院提出申请,则一般应予以准许,关于通常诉讼程序之规定,甚为周密,旨在保护双方当事人之利益。兹当事人两造既合意适用简易程序,本干当事人之程序选择枳,实无违反当事人之意思强行适用通常诉讼程序之必要。当然,人民法院必须在司法裁判活动中必须主动履行审查职责,对于当事人要求采取简易程序审理是否可能出现损害国家、集体利益、公共利益或者第三人利益的情形予以判断。

最后,在人民法院主动选择适用与当事人合意选择之间还存在着拟制含意的特殊情形,在启动简易程序之初,从保障当事人合法权益的角度出发,人当事人有权就程序适用问题提出意见,对于当事人要求采取普通程序审理,如确实符合法定条件或者具有正当理由的,人民法院应予允许,而对于当事人未及时提出异议的情况,为维护司法权威,也不得于判后就简易程序的适用再行提出质疑,正如巫昌桢教授所论述对于原本非简易诉讼程序适用之案件,未经当事人含意、法院直接适用了简易程序,但当事人之任何一方都未依法提出异议并予以抗辩,并为本案言词辩论者,视为已有适用简易程序之合意。亦即拟制为当事人合意依法适用简易程序,事后不得以其未经合意适用简易程序为由据为上诉理由。

三、简易程序的运作规则

首先,简化审理步骤。作为简易诉讼程序,应该区别于普通程序严格履行法定程序的审判方式,允许由审判员一人独任审判,得以口头或电话等简便方式传唤当事人,而行政机关的举证期限也相应予以合理缩短,对于双方当事人提交的证据,基于案情简单、争议不大的特点,无需经过证据交换、证据固定阶段,即可直接传唤双方当事人到庭出示证据并立即进行审理,审理过程不严格区分法庭调查与辩论阶段,由独任审判员以有利于查明事实的原则灵活掌握。

其次,收缩审理范围。有诉才有审,司法裁判的职能只是审理和裁判争议,对于当事人没有提出的主张则意味着没有争议,应由当事人自行承担诉讼中未予提出争议的不利后果。否则,

法官超越当事人主张审理案件,意味着法官提出攻击一方当事人的主张,法官实际上成了提出争议的一方当事人,而同时法官又是争议的裁判者。这种做法导致了法官失去中立性,因此,在适用简易程序理案件过程中,应秉持司法消极性原则,不主动审查诉讼请求以外的内容,诉讼的基本功能在于解决争议,只要案件审理到可以裁判的程度即完成审理任务,不必将案件所有问题都由法院审查清楚。

再次,缩短审理期限,简化裁判文书制作。行政诉讼简易程序的设立,在于提高行政审判的效率,因此,缩短案件审理期限是其必有之义,但,必须具有合理性,否则过度的缩短案件审理期限,也就是缩短法官的思考时间,违背了审判的基本要求和客观规律。对于适用简易程序审理的行政诉讼案件,可以将审理期限缩短为一个月。而作为相应的审判结果载体的裁判文书,也得相应加以简化。简易程序、简单案件的行政裁判文书与重大、复杂、疑难案件的行政裁判文书制作思路和方法也应当有所区别,以适应诉讼经济和诉讼效率的需要。鉴于案情简单,当事人对主要事实没正义或基本无争议的情况。裁判文书的制作无需再对双方当事人诉讼过程中的诉辩理由予以书面记载,可以直接将原告的诉讼请求,被告的具体行政行为的内容以及是否符合所查明的事实予以确认,无需加以论述直接作出裁判结论即可。

最后,审理过程中引入调解机制。行政诉讼简易程序以高效率化解争议为特点,针对行政机关的自由裁量行为和非强制性公共服务行为等行政机关具有有限度处分权的具体行政行为,应当突破现有行政诉讼制度禁止调解的规定,允许在审理过程中由独任审判员根据案件实际情况灵活采取调解措施,部分地方法院在协调和解方面的尝试也取得了良好社会效果,如广东省高级法院的行政诉讼协调和解机制。以有效化解矛盾为目标,并将协调或者调解结果以调解书或者书面调解协议的方式予以确认。