原告李×寿，男，1943年6月11日出生，汉族，农民，家住山东省章丘市温祖镇黑峪村。被告山东省章丘市人民政府，住所：章丘市明水街道办事处汇泉路50号。第三人李阳，男，1968年12月25日出生，汉族，农民，家住山东省章丘市温祖镇黑峪村。原告李守和第三人李阳的祖父将他们的房子分成两部分，交给原告和第三人的父亲李秀（已故）。1992年，被告章丘市人民政府向第三人李阳颁发了张文基建（92）字第1120151号《建设用地集体土地使用证》。土地证记载，第三人的南邻为原告李寿。文祖镇黑峪村委会出具的《权利来源证明》记载，该宗族土地由先人继承，权属合法，面积准确，权属边界与四邻无争议。1997年，原告在共有宅基地上建起3栋南房、1道围墙和1道院墙。第三人的宅基地上有一个摊位。原告建好房子后，将大门转向北，穿过第三人的宅基地向北，直达大街。2005年4月，第三方在原告大门外挖沟施工。原告认为这侵犯了他的住宅基地的面积，并加以阻挠。第三人提起民事诉讼，并向法院提供了《集体土地建设用地使用证》（中卫计计（92）字第1120151号）。为此，原法院于2005年6月13日向章丘市国土资源局申请对其与第三人之间的宅基地进行处理，并于同年9月28日提起行政诉讼，请求法院撤销被告人为本案出具的《集体土地使用证》（浙国土资（92）字第1120151号）第三方。原告称，原告房屋北邻为空地，至今没有房屋。1992年，被告向第三方颁发了建设用地使用证。该证明是在原告与第三方发生纠纷期间，被告未经原告签字而向第三方出具的。这违反了法律程序，请求法院撤销。被告辩称，被告为第三人出具的《建设用地使用证》事实清楚，适用法律准确，程序合法，应当予以保留；同时，根据《行政复议法》的有关规定，原告应当先复议后立案一场诉讼，应该驳回他的要求。第三方称，第三方持有的土地使用证的发证程序合法有效，原告提到与第三方存在争议，与事实不符，请求驳回原告的诉讼请求。在本案审理过程中，原告因故撤诉。法院认为原告申请撤诉的理由正当，裁定依法撤诉。

[评论]

尽管本案以原告撤诉而告终，关于本案是否适用预复议，有两种不同的意见：一种意见认为，由于《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定“公民，法人或者其他组织认为行政机关对水流、森林、草原、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权侵犯其合法取得的土地、矿产资源的，先申请行政复议。”。因此，当事人应当先复议，对复议不服的，才能向人民法院提起诉讼。一种观点认为，不适用预复议，因为《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，预复议仅限于行政裁决案件，出具证明属于行政许可性质。本案原告和第三人均已取得人民政府颁发的土地使用证，对人民政府颁发的土地使用证不服的，不适用复议前的规定。作者同意第二种意见。根据行政复议法第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿产资源、水流、森林、草原等自然资源的所有权或者使用权，滩涂、海域侵犯其取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，可以向人民法院提起行政诉讼；法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权、使用权的行政处罚、行政强制措施等具体行政行为提起的行政诉讼，不适用行政复议法第三十条第一款的规定。”从最高人民法院目前的批复和对批复的理解来看，行政复议法第三十条规定的复议前案件，应当限于“行政机关确认土地”这里的确认，是指当事人发生争议后，行政机关对争议自然资源的所有权或者使用权作出的确认决定自然资源所有权或使用权的确认，即包括土地确认在内的所有行政决定。土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记属于行政许可行为，不应纳入行政确认的范围。由于行政裁决与行政许可是两个不同的概念，所谓行政裁决是指行政机关依法授权，对与行政活动密切相关、与当事人之间的合同无关的民事纠纷进行审查，作出裁决的行政行为裁决。例如，对土地所有权、使用权有争议的，行政机关依法申请土地，行政地行政机关应当予以许可。所谓行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。《中华人民共和国行政许可法》第十二条第二款规定，开发利用有限的自然资源，可以设定行政许可。在我国法律框架下，土地和其他自然资源只能通过国家赋予的特殊权利来开发、利用和保护。人民政府核发的土地使用权证是相对人使用相关土地的一种许可行为。因此，行政机关核发土地等自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前情形。本案中，原告对被告为第三人出具建设用地使用证的行为不服，请求注销该证。他可以不经行政复议直接起诉。