编者按党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对农村土地管理制度作出了创新性规定，要求按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。为贯彻十七届三中全会精神，推进土地管理法制建设，《法制周刊》五版开设大家谈专栏，约请有关法律工作者、专家、学者，围绕农村土地征收、农村宅基地物权权益、集体建设用地流转等社会广泛关注的热点问题，对相关法律法规和配套政策的完善提出思考和建议，以期对农村土地管理制度改革的进一步深化有所裨益。本期为开栏文章。

杨建顺：中国人民大学法学院教授，中国人民大学宪政与行政法治研究中心副主任、比较行政法研究所所长，中国法学会行政法学研究会副会长。

■农村征地补偿制度应包括耕地保护与农民权益保障两个层面

■严格界定公益性和经营性建设用地，当是制度改革的方向，而不是制度改革的手段或者目标

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），为农村征地补偿制度的改革和完善确立了方向，提出了纲领性的任务。深入研究并积极探索完善农村征地补偿制度的相关问题，对于规范推进农村土地管理制度改革，具有重要的理论助推意义和实践指导价值。日前记者就上述问题采访了中国人民大学宪政与行政法治研究中心副主任比较行政法研究所所长杨建顺。

完善征地补偿制度要把握两个层面

记者：您认为应当从哪些方面完善农村征地补偿制度？

杨建顺：在我国耕地保护局面异常严峻的现阶段，讨论农村征地补偿制度的完善问题，应当把握两个层面：一是耕地保护意义上的补偿机制的完善问题；二是被征地农民权益保障意义上的补偿机制的完善问题。前者包括如何避免或者减少征用耕地、如何做到合法且合理征地，以及如何在征用耕地的同时切实保障复垦、补充耕地等视角；后者则包括如何完善对被征地农村集体组织及农民补偿的实体规范和程序规范，明确征地补偿的标准和方式、方法，从程序上和实体上做到充分尊重并切实实现被征地农民的权益。

记者：在健全和完善耕地保护补偿机制层面，其核心问题是什么？

杨建顺：坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，是健全和完善耕地保护补偿机制的基本前提。

1997年5月18日《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》指出：保护耕地就是保护我们的生命线。必须认真贯彻十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地的基本国策，必须采取治本之策，扭转在人口继续增加情况下耕地大量减少的失衡趋势。2004年12月24日《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》再次指出：实行最严格的土地管理制度，是由我国人多地少的国情决定的，也是贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展的必然要求。在党中央、国务院高度重视下，各有关部门采取了一系列措施，使得我国耕地面积减少速度明显趋缓。然而，耕地面积逐年减少，保护耕地的任务依然异常艰巨。《决定》强调指出：坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线。为此，必须健全土地的宏观管理机制，实现土地规划的科学化和法制化，完善耕地占补平衡机制，强化土地节约利用和收益分配机制，实现土地资源的市场化配置，并将耕地保护补偿的责任层层落实到各级政府及有关部门乃至具体的责任人员。

耕地保护意义上的补偿机制如何架构

记者：请您具体谈谈耕地保护意义上的补偿机制应怎样健全和完善？

杨建顺：第一，土地的宏观管理与土地规划的科学化、法制化。必须以土地规划的科学化、法制化为支撑，健全和完善土地的宏观管理机制。《决定》指出：划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。在划定永久基本农田实行严格保护的同时，应当致力于土地规划的科学化、法制化，以民主参与、专家论证、严密测算、科学合理、严格规制为指导，从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度，对村镇建设、农村居民的住宅建设、乡镇企业等作出合理布局，做到尽量不占或者少占耕地、节约使用土地。第二，完善占补平衡机制，确保占用耕地与开发、复垦挂钩。必须完善占补平衡机制，耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡，确保占用耕地与开发、复垦挂钩。占补平衡，既是耕地保护补偿的目标价值，也是耕地保护的手段保障和基础支撑。要严格控制各类占地，特别要控制占用耕地，充分开发利用非耕地；确需占用耕地的，必须开发、复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地；完善耕地占补平衡考核机制，检查核实补充耕地的数量、质量，健全责任机制；严禁并及时查处和纠正闲置土地、耕地撂荒等。第三，健全土地节约利用机制。必须健全土地节约利用机制，按照建设资源节约型社会的要求，严格控制增量，积极盘活存量，努力转变用地方式，促进土地利用效率的提高。在加强各项直接的行政规制的同时，更应重视耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税等相关税收的征收管理等经济手段，以健全和完善对建设用地取得和保有环节的必要规制。第四，土地资源的市场化配置。市场机制的正常运转能够实现均衡，可以使资源配置达到帕累托最优。《决定》提出：逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。政府应当加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全农村土地承包经营权市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。但是，市场失灵的情形往往也是难以避免的。所以，土地承包经营权流转必须遵循三个不得的重要原则———不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。为此，应当搞好农村土地的确权、登记、颁证工作，尊重农民的流转自主权、收益权，加快建立土地承包经营权流转市场服务体系。第五，耕地保护补偿责任制度的完善。必须加强土地管理行政能力建设，理顺体制，充实队伍，保障机构、编制和经费，切实发挥政府部门宏观调控的职能作用；充分利用现代高新技术加强土地利用动态监测，建立土地利用总体规划实施、耕地保护、土地市场的动态监测网络；不断完善土地法制，明确土地管理的权力和责任，建立严格、科学、有效的耕地保护责任考核和评价系统；强化对土地执法行为的监督，严格依法规制，建立科学的土地管理责任机制。

确立征地补偿机制的体系框架

记者：在健全和完善被征地农民补偿机制层面，其基本原则和体系框架是什么？

杨建顺：在建立城乡统一的公共服务体制，加大公共财政向农村转移支付的力度，为农民提供基本而有保障的公共产品，让农民更多的享受到改革开放的成果的同时，必须健全和完善征地补偿机制，切实保障农民权益。《决定》指出：依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。这就为对被征地农民补偿机制确立了基本原则和体系框架。

记者：您认为应当如何界定公益性和经营性建设用地？如何把握同地同价原则？

杨建顺：《决定》规定，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。这种用地属性的区分，在前述耕地保护补偿层面，具有极其重要的意义。通过对公益性和经营性建设用地的范围进行明确界定，对不同属性的用地实行不同程度的规制，即对经营性用地采取比公益性用地更为严格的规制，以实现逐步缩小征地范围的目的。但是，从对被征地农民补偿的角度出发，《决定》明确规定了按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障，所以，不应当因为公益性用地和经营性用地的界分而导致被征地农村集体组织和农民所获得的补偿和其他权益有所不同。

通过明确界定公共利益来缩小强制征地的范围，在理论上是可行的。但是，公共利益的动态性、开放性和复杂多样性，决定了不宜或者说无法对其作出一义性界定。况且，无论是公益性建设，还是经营性建设，往往都是实现城市化、现代化和构建小康社会所必需的基础性、前提性工作，也与和谐社会的构建息息相关，虽然在用地限制层面可以进行一定程度的区分，进行优劣等级的界定，但是，在对被征地农民补偿层面，都应当规范推进、适度规制、依法保障。《决定》所提出的严格界定公益性和经营性建设用地，当是制度改革的方向，而不是制度改革的手段或者目标，其在很大程度上依赖于今后征地实践的累积和理论研究的深化。

建立与耕地保护联动的征地补偿机制

记者：征地补偿与耕地保护如何联动？对于完善征地补偿标准、范围和程序等方面，您有哪些建议？

杨建顺：首先，征地补偿机制的建构，必须与耕地保护补偿机制联动。应当按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，根据土地利用规划，建立健全占用农用地的许可规范。必须坚持先补后占的原则。坚持公开原则、参与原则和法制原则，在符合规划并履行了补地义务的基础上，健全保障被征地农村集体组织和农民合法权益的征地补偿机制。其次，征地补偿标准的合理化。完善征地补偿的实体规范，尤其是确立征地补偿的合理标准，使被征地农民生活水平不因征地而降低，乃至使其获得比被征地之前更高水准的生活，是征地正统性的重要支撑因素之一。

《决定》要求按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，阐明了征地补偿标准合理化的同地同价原则、及时原则、足额原则和合理补偿原则。这几个原则是有机结合的，并且，只有将它们有机结合起来，才能够确保被征地农民权益的充分体现，才能够从根本上化解当前农村征地补偿中的诸多矛盾。在规划确定的相同区片内，征地应采取统一标准补偿农民，征地补偿标准不随项目性质不同而不同。因此，制定征地的统一年产值标准或者区片综合地价，对土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费予以明确规定，便是实现同地同价的征地补偿制度的基础性支撑。并且，依照《土地管理法》等现行法规范的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，应当适当予以增加安置补助费等。

总之，在坚持同地同价原则的同时，还要对征地前后被征地农民生活水准进行对比考量，以确保其起码保持原有生活水平。再其次，生计补偿、发展补偿的拓展。仅确保被征地农民保持原有生活水平，还很难证明该征地具有充分的正统性。《决定》在强调按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿的同时，为了确保被征地农民基本生活长期有保障，还提出要解决好被征地农民就业、住房、社会保障问题，在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。必须多渠道促进被征地农民就业，加强对被征地农民的就业培训，对自谋职业和自主创业的被征地农民提供优惠政策，在住房、社会保障方面拓宽对被征地农民的覆盖，切实做到临时性安置的妥善性，同时要做到使被征地农民的长远生计和事业发展有保障。最后，征地补偿程序规范的完善。《决定》指出：抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。健全征地程序，完善征地补偿程序，建构一系列规范，便成为征地补偿的重要课题。

为了确保农民对土地享有的权利具有稳定性和土地对农民的价值的充分性，至为重要的是建立健全实现权利的程序规范，完善防范和纠正侵犯农民权利的救济体系。应当坚决贯彻参与型行政的理念，在征地依法报批前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民，广泛征求意见；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，应当依法组织听证。要从根本上扭转目前农村征地补偿安置中纷争多发的局面，就必须在补偿安置标准等实体性规范合理化的同时，维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申诉权，在畅通复议乃至诉讼渠道的基础上，致力于建立和完善征地补偿安置争议的调解、协调、仲裁和裁决机制，切实维护被征地农民和用地者的合法权益。

总之，无论是占补平衡机制，还是对被征地农民和用地者的权益保护，都依赖于征地补偿过程规制的科学化、法制化，依赖于实体规范和程序规范的健全和完善。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。这便是推进农村改革发展的重要课题。