征地拆迁会产生矛盾，这在世界各地都不例外。但是在世界大多数国家中，都有具体的法律和详细条例来处理这些问题，有法律程序可循，有确定的赔偿费办法，有中立人的介入。无论是征地拆房者还是被征地者和被拆房者，都可以依法采取措施，到达目的或保护自身的利益。这是一个法治国家的最基本法则。最近，中国因征地拆迁所产生的矛盾到了前所未有的激化程度，有与征地拆迁工作人员同归于尽者，有上天安门广场自焚者。笔者在德国大学学习国土规划时，征用土地和房屋拆迁的司法原则、程序和赔偿费用的确定是必修的课程。现在德国的工程评估工作中，也常常碰到征用土地和房屋拆迁的问题。本文将简单介绍德国征用土地和房屋拆迁的原则、程序和赔偿的基本情况，和在实际工作中的一些体会。

1、征地拆迁的基本原则德国基本法第14条决定了对私人土地所有权的保护是最基本国策，同时也确定了私人土地所有权的内容和限制。由此引出了土地所有权客体的社会功能和土地所有权的社会责任（参见：AUST／JACOBS，第137─142页；KROHN／LOEWISCH，第11页）。德国建设法典（BAUGESETZBUCH）的第85条，第86条和87条规定∶为了公众利益，可以征用土地（参见SCHMIDT─EICHSTAEDT，第234─242页）。政府主要通过

——国土规划（RAUMORDNUNG），

——州发展规划（LANDESENTWICKLUNGSPLAN），

——地区发展规划（GEBIETSENTWICKLUNGSPLAN）

——城镇土地利用规划（FLAECHENNUTZUNGSPLAN）和

——城镇详细建设规划（BEBAUNGSPLAN）

来规划和指导土地利用。征地拆迁的基本原则是∶

第一，征地拆迁的目的必须是为了公众利益；

第二，征地拆迁是万不得已的办法，即没有其他更好的建设方案；

第三，透明的法律程序；

第四，公平合理的经济赔偿。

2、征地拆迁的程序a．征地拆迁前的自由协商购买阶段任何开发商或建筑商都不能直接进入征地拆迁的程序，在这之前必须要采用市场经济最通用的办法，向土地所有者、地上权所有者（ERBBAURECHT，和中国现行的土地制度十分相似，由土地使用权和房屋所有权组成）协商购买建设所需要的土地，可以称这是自由协商购买阶段。在这一阶段，开发商或建筑商必须向土地所有者、地上权所有者说明征地的目的，和提供购买土地的价格。只有在自由协商购买失败之后，开发商或建筑商才可以向上一级行政管理部门申请进入征地拆迁的程序。许多人忽略这这一阶段，认为这只是作秀。其实不然，这自由协商购买阶段十分重要∶第一，体现了宪法对私人土地所有权保护的基本国策；第二，体现了市场经济的根本原则——买和卖，需求和供给，市场价格；第三，开发商或建筑商与土地所有者在市场上的地位是平等的，都是市场的组成部分；第四，开发商或建筑商必须向土地所有者提供买地目的、建设项目、买地范围等重要信息，土地所有者可以利用这个机会。b．征地程序在自由协商购买失败之后，开发商或建筑商向地区专员（即城镇的上一级行政机构〕提出征地申请。由于德国各州的行政建构不同，可能负责征地的行政单位名称不同，各州的征地法也略有不同。这里均以北莱茵—威斯特法伦州的具体做法为准。征地程序可粗分为4个阶段第一阶段称审查规划阶段∶开发商或建筑商提出征地申请，地区专员进行审查，主要审查征地的目的是否是为了公众利益，是否是万不得已的办法，是否与州发展规划和城镇土地利用等规划相符，在自由协商购买阶段是否尽了努力，是否向对方提供了合适的价钱等等。如果通过审查，地区专员决定开始制定征地规划的程序；并在所涉及的土地登记册中登记规划备注，禁止土地的转让、买卖；地区专员作出征地规划的决定，并且发布公告。如果土地所有者、地上权所有者不同意征地规划决定，可向地区专员提出不同意见，要求收回征地规划决定。如果地区专员仍然坚持征地规划决定，被涉及者可向高级行政法院告地区专员的状。如果高级行政法院作出有利于土地所有者的判决，地区专员的征地规划决定无效，征地程序中止。如果高级行政法院作出有利于地区专员的判决，而土地主又不服高级行政法院的判决，可向联邦行政法院控告上诉。联邦行政法院作出的判决，则是最终的裁决。第二阶段称征地阶段∶双方确定口头协商日期；并在土地登记册中登记征地备注；口头协商；地区专员作出征地决定；确定赔偿方式和数额；如果土地主不同意地区专员的征地决定，可向高级行政法院控告（赔偿问题除外，赔偿问题由民事法庭裁决）。高级行政法院作出判决；如果土地主不服高级行政法院的判决，可向联邦行政法院控告上诉；联邦行政法院作出判决；征地决定生效，征地决定具有不可上诉性。第三阶段称赔偿阶段。如果土地主不同意地区专员的赔偿方式和数额，可向州法院控告；州法院作出判决；如果土地主不服州法院的判决，可向州高级法院控告上诉；州高级法院作出判决；如果土地主不服州高级法院的判决，可向联邦法院控告上诉；联邦法院的判决为最终裁决。开发商或建筑商在两个月内支付或交付赔偿费。第四阶段征地决定生效。开发商或建筑商申请发布执行征地决定的命令；地区专员发布执行征地决定的命令；土地主反对地区专员的执行征地决定的命令；地区专员对反对意见作出决定；如果土地主不同意地区专员的命令和决定，可向行政法院控告；行政法院作出判决；如果土地主不服行政法院的判决，可向高级行政法院控告上诉；高级行政法院作出判决；执行征地决定的命令生效；将执行征地决定的命令通知地籍管理局。最后征用土地者还必须保证在规定的期限内实施提出的建设项目（参见：联邦德国建设法典和北莱茵─威斯特法伦州的征地赔偿法）以上程序的描述，其前提是法院的判决以及最终裁决都有利于地区专员的征地决定，才能走到最后一步，完成征地拆房。只要在一个步骤中，法院的判决以及最终裁决是不有利于地区专员的，那么这个征地拆房程序也就中止了。如果这期间发生一个程序错误，那么这个征地拆房程序也必须中止。开发商或建筑商必须重新申请，重新开始另一个征地拆房程序。

3、德国征地赔偿额的确定为了公众利益而被征用的土地，将按照市场价格给予赔偿。这是基本原则。具体做法是，地区专员委托半官方的组织——房地产评估委员会对被征用的土地进行评估，提出征地赔偿额。如果土地主不同意地区专员提出征地赔偿额，也可委托中立的房地产评估专家对其房地产进行评估。也可以向州法院控告，提出自己的赔偿要求。一般来说，如果两份专家评估报告的赔偿数额相差不是很大的话，法院做出倾向于高值的决定。如果两个赔偿数额相差大，法院会指定另一位中立房地产评估专家对该房地产进行独立的评估，以保证赔偿额的公平合理。房地产评估专家认为，一个房地产的市场价格，不是一个绝对的数，而是在一定范围内变化的数，上下变化幅度在正负10—30％。在征地过程中，则建议采用中间偏高的数值。

4、对中国的启示a．征地土地和房屋拆迁是政府行为当开发商或建筑商提出征地申请，地区专员审查后，进入征地规划期，征地土地和房屋拆迁就是政府行为。政府要对征地土地和房屋拆迁负责，而不是开发商或建筑商。目前在中国，有的地方是开发商或建筑商在征地土地和房屋拆迁过程中代行政府的权力，他们可以动用国家暴力、可以雇用打手强行拆除房屋，致使矛盾激化，而行政管理部门则视而不见。在德国和中国，都是由政府发布征地土地和房屋拆迁的行政命令。但是在德国，政府由此成为发布征地命令的一方，而不再是仲裁人。在中国，政府既发布征地拆迁的行政命令，又是征地双方的仲裁人。既是参赛者，又担任裁判，这就不合理了。当开发商或建筑商的强大资本和政府的权力以及腐败相结合时，输球的只能是土地主了。这样的架构只能使弱者受损，是不合理的。中国各级政府必须承担同意征地土地和房屋拆迁的责任，并且不能再担任仲裁人的角色，才能保证在这过程中有理可讲。b．土地主可以到法院寻求公道在德国为了保护土地主的权力，在征地程序中明文规定，土地主可以将政府的代表——地区专员告到法院，寻求公正的解决。无论是政府和土地主都有到法院寻求公理的权力，直至联邦行政法院和联邦法院做出最终的裁决。同时也规定，只有法院的裁决，才是最终的裁决，无论政府还是土地主都必须遵守。虽然中国的法律规定，征地土地和房屋拆房的涉及者可以到法院去讲理，但是法院却多不受理，大多数律师也不敢接受这样的案件。在一个法治的国家，怎么会出现这样的现象？法院不受理征地搬迁案，律师也不敢接拆房赔偿案。即使有律师接案，也有失去律师资格和坐牢的风险。这事要追溯到长江三峡工程移民条例，该条例规定，移民不得就搬迁、赔偿问题到法院去告三峡工程。三峡工程开了一个先例，其他大大小小的搬迁工程也可以参照执行。所以说，三峡工程对中国生态环境的破坏大，对中国法治的破坏更大。中国许多人都以为三峡移民，只是三峡移民的事，和他无关。征地拆房的事，只是被涉及者的事，和他无关。只是等到征地拆房的事落到自己的头上时，才觉得这样的制度不合理，才觉得社会的冷漠和自己的孤立无援。如何保护私有财产？如何处理为了公众利益而征用土地的事件？如何进行合理赔偿？这些问题都关系到一个国家的立国基本原则，关系到一个国家法治制度的建立，是每个公民都要关心的事。在德国许多被拆迁者反对拆迁，用他们的话说，是为立国之本而战斗，是为原则而战斗。c．区分征地拆房的合法性和经济赔偿公平合理性在征地拆房程序中，土地主要学会用法律的手段保护自己的利益，这对行政机关、开发商和建筑商也是同样。土地主不同意征地拆房，有以下几种情况∶

土地主不同意征地拆房这一事件，根本不涉及赔偿问题；

土地主即不同意征地拆房这一事件，也不同意给予的赔偿额；

土地主同意征地拆房，但不同意给予的赔偿额。这里涉及两个不同的范围，第一，征地拆房不合法，地区专员的征地决定是不合法的。这是行政法院裁定的范畴。第二，赔偿额不公平、不合理，这是民事法院裁定的范畴。比如在德国征地的第一、第二和第四阶段，裁决机关是行政法院；而在第三阶段，则是由民事法院决定赔偿额的高低。这里还要指出的是，程序中的任何一个差错，都会导致征地拆房决定的失效。因此，无论是哪一方，都要注意程序中每一步的正确，以及每一步所给予自己的机会。d．被涉及者的知情权在德国，在征地拆房时间中，参与者有十分充分的知情权。法律规定，征收土地程序中的参与者包括

──提出征收土地的申请者

──被征收土地的土地主，土地登记簿中登记的权力所有者和债权人

──没有在土地登记簿中登记的，但对土地或地籍本中的权力有要求的人

──采用地换地时，对换土地的土地主，土地登记簿中登记的权力所有者和债权人和没有在土地登记簿中登记的但有要求的人

──城镇政府。地区专员要用通知书通告被涉及者，通知书的内容包括：

──征收土地申请者的全称和征收土地的全称

──征收土地的申请的主要内容，并要指明，被涉及者可以阅读申请书全文和申请书附件。

──被征收土地的土地主的意见或抗述，土地主最好将这些意见在口头协商之前，就用书面形式递交给征收土地者。

──须指明，被涉及者如果不出席口头协商，在口头协商时也可以作出决定。在以地换地的征收土地程序中，还须注明替换土地的全称和土地主。地区专员的公告包括下列内容∶

──征收土地的全称，

──在土地登记簿中登记的土地主以及

──口头协商的第一个日期。对被涉及者来说，征地拆房过程中，不存在任何国家机密。如果被涉及者要求阅读征地拆房者递交的申请书全文和附件，而地区专员不准许，那么地区专员就是违反了程序规定，只要被上告行政法院，地区专员则非输不可。而中国的行政管理部门批准了征地拆房，但又不让被涉及者了解征收土地的目的，不让被涉及者阅读申请书全文和附件，这就侵犯了被拆迁者的最基本权力。要把中国建成一个法治的国家，还有很长的路要走。每个公民学会用法律的武器保护自己，保护私有财产。