近几年，随着城市化进程的加快和全国各地加大招商引资力度，兴建经济开发区、工业园区等项目，集体土地被国家征收的数量逐年增多。因现行集体土地征收的法律规定和政策规定不够完善和政府在征收集体土地中的一些不妥做法，引起失地农民的不满，农民因土地征收问题不断到党委、政府上访，因土地征收而产生的纠纷也越来越多，造成了许多社会矛盾，影响到了社会的稳定。集体土地征收中有关问题也越来越引起人们的关注和思考。

一、当前集体土地征收中存在的主要问题

（一）法律规定不够明确，超出公共利益需要而征收集体土地

我国集体土地征收的前提是国家为了公共利益的需要，依法给予农村集体经济组织及承包土地的农民补偿后，根据依据法律规定的程序和批准权限，才能将农民集体所有土地征收为国有土地。这在《宪法》、《土地管理法》中都有明确规定。但现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了公共利益的需要。在实践中，政府征地往往超出了公共利益的范围，将大量的城市建设、经济建设用地均等同于公共利益的需要。为了经济建设而大量征收集体土地。

（二）政府对集体土地征收宣传不到位，且缺乏严谨的操作程序

集体土地征收属于一种行政行为，我国的宪法中虽然规定集体土地征收是依法律规定进行，但《土地管理法》及其实施条例中有关集体土地征收的法定程序则规定的过于简单，缺乏可操作性。在征收土地之前，政府也没有进行公示、宣传，没有进行公开的听证，在确定土地征收补偿费用时，一般都是法律、法规规定的标准进行补偿，缺少中立的评估机构对土地、农作物和地上附着物进行评估，缺少与土地所有人和土地承包人之间进行沟通。因此引起失地农民的不满，引发纠纷。

（三）征地补偿标准过低，无法满足农民土地被征收后的生活需要

农村征地补偿费的问题是征地的核心问题，按照我国《土地管理法》及《土地管理法实施条例》中的规定，我国土地被征收有四笔补偿：一是土地补偿金，标准是征用前3年内的平均收成的6－10倍；二是安置费，标准是土地征收前3年平均收益的4－6倍；三是青苗补偿费，损失多少补偿多少；四是土地上的附着物，损失多少补偿多少。法律规定，土地补偿金归集体所有；安置费被征地农民没有被安置的，可以归农民所有；青苗补偿费、土地上的附着物完全归土地使用人所有，而补偿的范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失，其它间接损失没有列入补偿的范围。实践中对地上建筑物的补偿都是依据组织实施征收的政府制定的标准予以补偿，通常补偿标准较低。这样，农民承包使用的土地被征收后能够得到的已经很少，已无法满足农民被征地后的生活问题。因此农民在土地征收中总是不满意。

（四）集体土地征收后，对失地农民不予安置。

在计划经济时期，政府征收农民土地后，对失地农民通过采取征地带人进厂、农转非等行之有效的办法来解决失地农民的就业问题，保障农民的土地被征收后的生活。但随着社会主义市场经济体制的逐步确立以及现行的户籍管理制度、劳动用工制度的改革、国有企业的改制等一系列的改革措施的推进，原有的安置失地农民办法，在实践中已经不能使用。政府将土地补偿费、安置费、青苗补偿费、地上附着物补偿费一并计算补偿给集体经济组织，而对农民安置问题不再考虑。造成农民失地后失业，生活得不到保障，从而引发矛盾。

二、解决集体土地征收问题的途径

集体土地征收问题，直接关系到广大农民的生存和切身的利益。土地征收会使农民失去最基本的生产资料和生活保障，农民如果得不到合理补偿和妥善的安置，会带来一系列社会问题和纠纷，这关系到我们党和国家的政治稳定、和谐社会的构建和农业经济持续发展的大局。因此，只有完善我国集体土地征收制度、合理划定集体土地征收范围、科学地论证征地补偿及安置办法，才能从根本上解决集体土地征收中存在的问题。

（一）完善现有集体土地征收法律制度

一是从法律上将集体土地征收分为公共利益需要和商业用地需要。我国宪法和法律规定土地征收的前提必须符合公共利益需要，但在现实中很多集体土地征收并非公共利益之需要。随着城市化进程的加快、经济建设的加快，很多的经济建设项目、商业用地项目逐步增多，而我国《土地管理法》第43条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。该条第2款同时规定：国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。按照上述法律规定，单位和个人进行建设只能使用国有土地。但是，客观上国有土地的数量已经远远不能满足土地使用人的需要，这样国家便大量征收集体土地，使集体土地从农民集体所有转变为国家所有，然后再出让给土地使用人。《宪法》和《土地管理法》中关于集体土地征收需符合公共利益的需要的立法本意是通过限制土地用途，即非公共利益之需要不能征收集体土地来限制集体土地进入土地市场。但从现实发展情况来看，因经济开发、商业建设之需要而使用集体土地已经无法限制。因此应当从法律上将集体土地征收分为公共利益需要和商业用地需要。

二是从法律上明确集体土地所有权的主体。我国《土地管理法》规定农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。但在现实中集体土地的所有人还是不够明确。有的农村土地属于村农民集体所有，有的属于村集体经济组所有，有的属于村民小组所有，土地农民集体所有的所有人比较混乱。考虑到我国农村的实际情况，明确规定行政村对集体土地享有所有权和用益权。并规定行政村行使集体土地所有权的具体方式，集体土地所有权的收益、分配等内容，不断完善土地民事权益。使集体土地有真正的所有人。只有确定了真正的所有人，在集体土地进入市场时，所有人才会从追求最大利益上来使用土地资源。

三是从法律上明确界定公共利益的范围。我国现行法律采取的均是概括式规定，没有具体规定什么建设项目符合公共利益需要。导致实践中政府借公共利益之名滥用土地征收权。因此应当以立法的形式对公共利益的概念、范围进行明确规定，以限制借公共利益目的滥用征地权的现象。将土地征收权限定在公共利益的范围内。同时从法律上完善集体土地征收程序，严格执行《土地管理法》中的土地征收审批制度，加强对土地征收目的合法性的审查。在申报征地过程中，认真审核该项目是否符合公共利益需要，尽量减少征收集体土地。增加集体土地征收的听证程序，听取被征土地的所有者和使用者的意见，提高征收集体土地的透明度，防止在征用集体土地过程中的暗箱操作。加强集体土地征收的民主性，让农民参与进来，发表自己的意见。

四是从法律上规定集体土地能够进行交易。既然集体土地属于农民集体所有，那么所有人则应当具有占有、使用、收益、处分集体土地的权利，因此应当从法律上规定对非公共利益的商业用地，用地者和集体土地所有人可直接进行交易。这样，对确实需要使用集体土地用于商业经营的，可以依据市场公平交易的原则，由用地者与土地所有者和土地承包人直接进行交易，当土地使用者提出的条件足以满足土地所有人和土地承包人的要求，且足以维护土地所有人和土地承包人的合法利益时，土地所有者和土地承包人愿意将自己的土地提供给土地使用人用于商业性建设时，征地的目的就达到了。因此，当征收土地用于商业时，政府应当尽可能减少介入，不要通过国家先征收集体土地然后再出让给用地者的方式来进行。当然，不论出于公共利益用地的需要还是出于商业用地的需要，都应当尽量减少征收农村集体土地，尤其是耕地、林地和其他农用地。这样才能有效地保障农村集体土地所有权和农民的土地使用权，切实保护农民的合法权益。

（二）健全集体土地征收补偿制度，合理安置失地农民集体土地征收中的征收条款与补偿条款唇齿相依，不可分离。土地征收是集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。因此，集体土地征收补偿一直是政府、农民热切关注的问题。而现行的《土地管理法》规定的补偿标准则过低，不能够保障农民失地后的生活。应当将政府出于公共利益需要征收土地和因商业经营需要而征收土地的补偿标准和安置方法分别规定。

一是对因公共利益需要征收集体土地的补偿标准应当提高并扩大补偿范围。对被征收的土地所处的地理位置、种植种类和地上建筑物、构筑物等补偿标准明确规定，以土地的市场价格来确定补偿的标准，扩大征地的补偿范围，在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益，征地补偿必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。同时做好被征地农民就业培训和社会保障工作。将被征地农民的社会保障费用，统一纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地。

二是对因商业经营需要征收集体土地，则可以规定补偿费用最低标准和其他补偿安置方法。在法律规定征地最低补偿标准或者参照因公共利益需要征地的补偿标准执行的同时，允许用地者同土地所有者和土地承包人直接进行交易，以确定征收土地的补偿费用。同时还可以采取其他办法进行妥善安置。如征收土地建工厂的，可以安置劳动力就业，也可以采取用土地价款入股等多种安置方式，对失地农民采取多种方式进行安置。但不管采取何种途径，都应当坚持保护农民的合法利益的原则，使农民在失去土地后还能保证其生存权和发展权。

土地资源是不可再生的宝贵资源，土地资源的商品化正在不断获得承认。随着各项建设对土地的需求逐步增加，必然会导致大量征收集体土地。集体土地征收不仅涉及到宪法保障的财产权和土地资源的合理利用，而且涉及到农业的发展、新农村的建设和农民的生活，更涉及到和谐社会的构建。因此，应当不断完善我国集体土地征收制度，有效地维护广大农民的合法利益，保持农村经济可持续发展。

作者：怀远县法院邵华