《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对被诉具体行政行为是否合法进行审查”。这一规定明确了我国行政诉讼司法监督审查的范围，即行政诉讼审查的对象是具体行政行为，审查的内容或标准是具体行政行为是否合法。10年来，人民法院紧紧围绕被诉具体行政行为是否合法这一核心，认真开展行政审判工作，较好地发挥了行政审判的职能作用。但随着依法治国方略的逐步实施，行政诉讼法的上述规定，已在客观上限制了行政诉讼应有的司法审查范围，影响了行政诉讼的实际效果，因此，对司法监督审查范围从广度上和深度上予以丰富和扩展，已成为行政审判健康发展的必然要求，本文拟对此发表一点看法，以期对立法和行政诉讼审判实践有所参考。

一、抽象行政行为和具体行政行为在本质上都是一种行政行为，均应成为司法监督审查对象。

抽象行政行为不是行政立法行为。

从我国目前的立法体制看，行政规范大致可分为行政立法与其他一般规范性文件，此即为行政诉讼法第12条第2项所称：“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普通约束力的决定、命令”。该法作此规定的目的，意在把上述行政规范与行政诉讼受案范围中可诉的具体行政行为相区别。因行政诉讼法的这一规定，引发了学术界诸多关于界定具体行政行为的相对概念，即抽象行政行为的争论。主要有以下两点：一是有的认为抽象行政行为是行政机关依据法定的权限和程序、制定行政法规、规章、决定、命令的行为；二是有的认为抽象行政行为是指针对不确定的人或事项采取的行为。以上定义虽然表述方式不同，但都囿于行政诉讼法的上述规定，把行政法规、规章和行政机关制定的具有普遍约束力的决定、命令均归为抽象行政行为的范畴。这在认识上实际模糊了行政法律规范（广义的法律）与一般行政规范性文件，行政立法行为（本文的行政立法行为含义指行政机关依照法定权限和法定程序制定行政法规和规章的行为）与行政行为（本文的行政行为仅指行政主体实施行政管理和行政执法的行为）的区别。

行政机关制定行政法规和规章的行为是一种行政立法活动，它已经失去了行政行为所具有的一般特征：第一，这种活动不是行政机关依职权行使的行为。此处所称的行政机关依职权行为，是指其固有的法定职权，如公安部门对违反治安管理者实施的处罚、工商部门对违反工商行政管理法律规范的违法者实施的处罚等。行政机关制定行政法规和规章的行为源入法律或立法机关的授权与委托，它明显地具有了法的两个基本特征：一是由国家（宪法、法律授权国家行政机关）制定或认可；二是由国家强制力行政诉讼法制网