红头文件是各级各类国家行政机关和被授权行政主体发的。根据宪法和地方组织法以及有关法律的规定，国务院可以规定行政措施、发布决定和命令；各部、委可以发布命令、指示；法律、法规授权的行政主体也可以根据行政管理的需要制定其他行政规范性文件。

教授挑刺“红头文件”湖南驾考合一制度被叫停

向政府红头文件挑刺，如今来说，已不再遥不可及。此外，在湖南，红头文件的终身制也被打破，最长寿命5年，而标注了暂行、试行的规范性文件有效期则为两年，有效期满，文件将自动失效。

众所周知，规范性文件又被称为红头文件，这些红头文件关系群众切身利益，也是政府权威的象征。然而，当前一些地方红头文件却突出存在着杂、乱、多、不规范等问题，甚至成了部门争权、乱收费的依据。

根据《湖南省行政程序规定》，公民认为规范性文件违法的，可以向有关人民政府法制部门提出审查申请。《湖南省行政程序规定》确立了规范性文件的有效期制度，如果规范性文件存在错误，相关部门必须纠正。目前，全省各级各部门的规范性文件实行统一登记、统一编号、统一公布的管理，有效控制了违法规范性文件的出台，实现了对行政权力的源头控制。湖南省人民政府法制办主任许显辉在接受记者采访时说。

法学教授

向红头文件发起挑战

2008年12月7日，一封挂号信从湘潭大学寄出，寄信人落款为湘潭大学法学院副教授、法学博士欧爱民和该院的14名硕士研究生，邮寄地址是湖南省人民政府法制办公室。

这封只有薄薄几页纸的书面申请材料，承载的使命却是向一项制度发起挑战。

在欧爱民看来，此举并非一时冲动，他们在课堂探讨中国规范性文件审查时萌生这一想法，希望能有一次实战演练。

师生们将目光瞄准了《湖南省机动车驾驶人培训考试管理暂行规定》，这个由湖南省公安厅、交通厅联合制定的暂行规定从2007年4月1日起施行，其中第2条明确规定，公安机关交通管理部门只受理省道路运输管理机构审核的机动车驾驶培训机构的报考手续，这就意味着，公民要想考取驾驶证，前提条件是先到驾校进行培训，这种捆绑模式被称为驾考合一，目前在全国很多省份普遍存在。湘潭大学法学院师生们正是从这句话中发现了违法嫌疑。

按照湖南的市场行情及惯例，通过驾校考驾照，费用在3400元左右，而通过直考考取驾照，只要技术熟练不补考，只需花610元的考试费及工本费。

于是，欧爱民与学生们便向湖南省法制办书面提出了对《暂行规定》的审查申请，请求撤销《暂行规定》这一规范性文件。

在媒体的报道中，此举被称之为自《湖南省行政程序规定》施行以来，公民针对红头文件的合法性所启动的第一案。

欧爱民在接受记者采访时表示，这个暂行规定违反了两点，一是违反上位法，公安部第91号令只对公民申领驾驶证规定了身体和年龄两个条件，并不要求必经驾校；二是违背《行政许可法》，增设了法律所没有的许可条件，另外《行政许可法》也规定政府不能强制性培训。据此两点，师生们提出了合法性审查申请。

驾考合一造成公民申请驾照的经济成本增加，贿赂考官的现象更是屡禁不止。欧爱民认为，破除驾照捆绑驾校制度，意味着从管理部门到企业的一条利益链的断裂。这对于还公民驾驶技术学习的自主选择权，无疑意义重大。

2009年4月14日，湖南省政府法制办复函，采纳师生意见，一是这一文件是暂行规定，有效期只有两年，它从2007年4月1日实施，到2009年4月1日已失效，二是存在违法问题，不符合上位法的规定，于是省政府法制办向省公安厅、交通厅发出停止执行《湖南省机动车驾驶人培训考试管理暂行规定》的函。

尽管湘潭市直考通过率仅为11．6％，与驾校考试60％以上的通过率形成强烈反差。（法制周报新闻热线：0731－84802117）欧爱民还是坚持认为，破除驾考合一制度是《湖南省行政程序规定》实施以来所取得的一个重要成果，也是湖南省行政法治进程的一个标志性事件，具有重要的法治意义。

湖南教师身高歧视第一案

无疑，欧爱民的挑战成功案例为更多的人赢得了信心。

2009年7月28日，毛卫华、达丽娟、彭娟辉与喻平旺4位考生在武冈一中，参加了武冈市面向社会公开招录100名中小学教师笔试。两天后，成绩公布，4名考生均以优异成绩入围参加了面试，在面试中4名考生获得专业老师的肯定而以高分入围。

然而8月31日，武冈市向社会公布录用名单时，上面并没有达丽娟等4名考生的名字。

他们的质疑遭到了当地教育部门负责人当头一棒：该负责人告诉他们没被录取的原因是4人均因不符合武冈市教师招聘公告中的身高男性160cm，女性150cm以上的条件，而被认定为体检不合格、不予录用。

对于拒录的理由，武冈市教育局解释称，《公告》的身高限制是参照省教育厅发布的《湖南省农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划招聘办法（试行）》而制定的。之所以坚持这一标准，是因身高不达标的教师没法在黑板上部写字，可能导致后排的学生无法看见板书。

事实上，各地招聘教师时，以身高定去留的现象并不鲜见，要求改变身高限制的呼声也越来越高。随即，时年10月17日，达丽娟等4位考生找到了欧爱民。欧爱民通过查询相关资料发现，上述规范性文件规定的身高条件，没有法律依据，并违背了《中华人民共和国就业促进法》，同时也侵犯了公民受宪法保障的平等权，应予以撤销。

有了此前的成功经验，欧爱民再次向湖南省政府法制办提了规范性文件的合法性审查申请书。欧爱民认为：《教师法》和《教师资格条例》均没有对申请教师资格规定身高条件，只是教育部发布的《教师资格条例实施办法》要求申请教师资格者必须体检合格，并明确规定体检项目由省级人民政府教育行政部门规定。而根据《普通高等学校招生体检工作指导意见》，除了军校和公安院校等部分学校有身高的要求外，其他行业没有对身高作出限制性要求。

2009年12月9日，湖南省人民政府法制办给毛卫华、达丽娟、彭娟辉和喻平旺四人发来复函，复函称：省教育厅经过慎重仔细研究，已删除了《湖南省农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划招聘办法（试行）》中关于身高限制的规定。

然而出人意料的是，2010年3月10日，武冈市人民法院对此案作出一审判决，仍认定《办法》有效，达丽娟等四人一审败诉：维持被告武冈市教育局对原告不予录用的具体行政行为；驳回原告要求被告武冈市教育局为其安排合适岗位的诉讼请求。

一审判决后，四名考生不服，向邵阳市中级人民法院提起上诉。（法制周报新闻热线：0731－84802117）2010年5月25日，邵阳市中级法院对此案作出二审判决：驳回上诉，维持原判。

邵阳市中级人民法院经审理认为，2009年12月湖南省教育厅虽修改了《关于印发湖南省农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划招聘办法（试行）的通知》，删除了其中关于身高限制的规定，但删除后的通知不具有溯及力，它只对此后武冈市教育局作出的具体行政行为有约束力，故2009年9月武冈市教育局以毛卫华等人身高不符合规定条件而对其不予录用的具体行政行为符合法律规定，且程序合法，应予维持。

尽管官司输了，但这也意味着，在以后招录教师过程中，以身高定去留的录取方式将成为历史。

公民对法治政府期盼热切

公民挑刺红头文件热情高涨，反映出公民对法治政府的热切期盼。湖南大学法学院教授唐超华在接受媒体采访时如此评价。

有观察人士撰文认为，长期以来，行政规范性文件一直是我国依法行政领域中存在的突出问题，对规范性文件的规范化机制一直未能有效建立和运行，各个层级的政府及其工作部门利用规范性文件审查的制度漏洞，追求部门利益最大化。从法律层面来看，行政规范性文件作为行政机关针对广泛、不特定对象作出的具有普遍约束力的行政行为，被归入抽象行政行为范畴，从而排除在司法审查范围之外；而《行政复议法》也只是建立了具体案件中的附带审查制度，复议机关或者其他机关对国务院部门的规定，县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定以及乡、镇人民政府的规定的审查是以对具体行政行为的审查为前提，对违法的规范性文件没有有效的法律程序来纠正。

湖南立法保障公民监督红头文件，是公民挑刺政府红头文件热情高涨的主要原因。唐超华认为，红头文件接受监督，既可以真正保证政府的权威，又能促进行政管理的规范化、科学化。

《中华人民共和国立法法》第六十五条

国务院根据宪法和法律，制定行政法规。

行政法规可以就下列事项作出规定：

（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；

（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。

应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。