提要：希望立法机构能从《土地管理法》一步修订到《土地法》，即便不能做到这一点，立法机构也当部分地扭转现有法律的限权色彩，使之有保障民众地权的方向进化。这是市场体制的要求，也是法治的要求，更是社会和平秩序的要求。

在政治学看来，土地是国家最重要的资源之一;在经济学看来，土地是最重要的生产要素之一;在统计中，土地及建立于起上的房屋，构成城乡居民最重要的财产。在伦理学看来，家给人的那种精神满足，更是无价之宝。但是，在中国，却没有一部法律来规范这种资源、要素、财产。

读者可能有点惊讶，政府有关部门不是正在修订一部叫做《土地管理法》的法律么?但是且慢，那部法律的名字写得清清楚楚，它叫做《土地管理法》，而不是《土地法》。

如果是《土地法》，那么按照现代法律的基本规范，它就必然致力于界定各种土地产权，其中可能包括各级政府的公有地权，但大量的是民众的私有、共有地权。它可能对土地的交易活动进行规范，它可能为上述地权持有人的权益设定一些保障机制。简而言之，它将是一部关于土地的权利性法律。

现有的《土地管理法》虽然也跟土地及其产权有关，但多了管理二字，整个立法的宗旨就发生了根本变化。早就已经颁布执行、多年来被用以规范土地关系、而政府部门目前正在修订的这部法律，不是用来界定和保障民众之土地产权的，而是政府用来对土地进行管理的一个工具。严格来说，它只是一个条例，而不是真正的法律，或者说，它是以各种名义限制民众对于土地之权利的法律。

谓予不信?请看现行《土地管理法》第一条，它阐明了该法的立法目的：为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。第一句开宗明义说明，这部法律就是为了加强土地管理。这里遗漏了主体，但不用问，就是政府。下面则列举了政府加强土地管理的目标、宗旨，其中没有一个字涉及民众对土地的权利。

目前流传出来的、正在政府内部征求意见的《土地管理法》修订版本，删去了保护、开发土地资源、切实保护耕地，但用大家都在谈论的一句话替换了后一句，全段修改为：为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，合理开发利用土地资源，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。这一规定依然没有一个字涉及民众的权利。

上述修订草案的各款，大有可斟酌之处。首先，从用词来看，加强是什么意思?现有很多法律、法规都使用这个词，但恐怕哪个法官和律师能够看得懂这两个字。还有，最严格这样的词汇，用在政策文件上就已经有点过于模糊了，写进法律，未来只会令法官和律师们困惑。法律追求精确，但在这部法律——即便是已经修订的版本——中，不时还有这种富有文学色彩的词汇和语式。原因可能只是，跟别的法律一样，这部法律有太强烈的政策性。

再看第一条的具体条款：维护土地的社会主义公有制，这一点当然是有政治和法律依据的。问题在于，单只规定这一点，则从公有制的具体表现形式，即城市国有土地和农村集体土地所衍生出来的土地产权形态，即民众、企业的建设用地使用权、农民的土地承包经营权、及农地建设使用权，居于何种相对地位?是否其位阶就低于所有权?是否为了维护这一权利，而可以牺牲民众个体的那些权利?如果是这样，显然违反权利一律平等的宪法原则。

实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度与合理开发利用土地资源部分地重合：节约就在合理开发利用的范围之内。更重要的是，这两者甚至自相矛盾。在很多时候，合理开发利用土地资源就无法做到最严格地保护耕地。实行最严格的耕地保护制度条款也与再下一面一句有发生冲突的可能：促进社会经济的可持续发展必然要求推进城镇化，而这就可能要求减少耕地，否则到哪儿建设城镇?

综合上述批评意见，笔者对第一条提出一个私人修订版本，供有关部门参考，也供读者诸君批评：

(1)为界定土地产权，(2)平等保障土地上之各类权利人的合法权益，(3)推动土地资源之合理、有效利用，(4)规范政府对土地之管理，(5)兹根据宪法，制定本法。

从文学角度看，减少了含糊的用词，并用了之、兹等词。这是了增强法律的庄严性。现在的很多法律，因为语言单调枯燥，缺乏必要的庄严性。这是闲话，下面对五款内容略作解释：

第一款表明，本法的首要目的是对土地产权给予明晰。其实，现有各种法律、法规已经设定了形形色色的土地产权，包括政府对国有土地的所有权，政府单位之使用权(现有的法律似乎缺乏这方面的规范)，民众通过种种方式获得之建设用地使用权等，也包括农民对其土地的各种权利——以集体名义行使的所有权，及以农户为单位的承包经营权、宅基地权利，其他人士承包的土地的权利。本法将把这些土地产权融于一部法律之中，它将是一部土地法典。

第二款的要害在于平等二字。也就是说，凡是按照宪法、法律、规章所设立之各种土地权利，均在本法保护之范围内，且不分尊卑高下，予以平等对待。

前两款明确了这部法律的性质：它是一部关于土地的权利性法律。

第三款是对前两款的深化，它进一步说了界定和保护土地产权的目的，即推动土地资源之合理、有效利用。这其实制定各种法律的普遍目的的具体化。保护土地产权，是要让土地资源发挥效用，当然首先是用于增加权利持有人之利益，但只要其属于合法行为，则这必然要会增进社会公益。

第四款说明，本法还有一个目的，即规范政府对土地的管理活动。需要注意的是，相对于官方版本，笔者把它调为最后一个目的。这是因为，政府对于土地，首要的职能不是管理，而是服务，是界定和保障各类土地产权持有人的权利。惟有在此基础上，才谈得上基于公共利益进行的管理，包括依照本法及其他法律对土地权利的某种限定，包括征收。

第五款说明了本法的法源是宪法，而不是其他法律，更不是政策。因此，法官和土地执法部门对于本法的解释，只能依据宪法，而不是依据政策。

当然，笔者提出的这一修订版本，其实是为《土地法》准备的。笔者当然期望立法机构能从《土地管理法》一步修订到《土地法》，即便不能做到这一点，立法机构也当部分地扭转现有法律的限权色彩，使之有保障民众地权的方向进化。这是市场体制的要求，也是法治的要求，更是社会和平秩序的要求。