黑龙江省大庆市发改委邹晓霞、侯世明

各种各样的通知在我国的行政活动中占了很大比重，乔占祥诉铁道部春运票价上浮一案将对通知性质的界定和通知类抽象行政行为的可诉性问题纳入到学术视野。

一、通知的性质及其可诉性

抽象行政行为一般在两种意义上使用。一是静态意义上的抽象行政行为，指行政机关制订的具有普遍约束力的规范性文件。二是动态意义上抽象行政行为，指行政机关制订具有普遍约束力的规范性文件的活动。具体行政行为是指行政主体针对特定的对象，就特定的事项所做出的处理决定。具体行政行为与抽象行政行为相比，具有特定性和直接性，调整对象是特定的对象，并且对于特定对象的权利义务直接发生影响。

具体行政行为与抽象行政行为的概念不同，范围也不一样，在法律适用上以及法律监督方面都有区别，主要表现在以下几个方面：

1、调整范围不同。抽象行政行为一般调整不特定的多数人和事，但是具体行政行为仅仅针对特定的人和事。当然是否属于特定的对象，并不在于对象的数量是否众多，而在于这一数量是否确定。

2、能否反复适用不同。抽象行政行为一般以规范性文件的形式表现出来，这些规范性文件不仅适用一次，在同样条件的情况下，会反复适用，即规范性文件在其效力期间内，一直有调整和约束力;但是具体行政行为仅仅对于本次事项的处理有效，对于其他事项则不适用。有时根据行政前后一致的要求，行政机关应当对于相同的情况有基本相同的处理，但是并非是前面的具体行政行为本身的约束力导致。所以具体行政行为只适用一次。

3、影响相对人权利义务的方式不同。具体行政行为根据行为中的内容，对于相对人的权利义务直接作出决定，直接影响相对人的权利义务;但是抽象行政行为本身一般并不会导致相对人权利义务的变化，抽象行政行为一般表现为规范，只有通过具体行政行为的实施活动，才能实现抽象行政行为的目标和作用。

4、行为程序不同。抽象行政行为与具体行政行为遵循不同的程序和规则，受不同程序规则的约束。抽象行政行为程序接近于立法程序，一般要求有征求意见程序以及公布程序;具体行政行为则强调调查程序以及听证程序，程序要求上有所不同。

根据以上界定，通知属于抽象行政行为，因为一般情况下，通知会具备以下法律特征：

1、通知对象的不特定性。如前所述，通知一般调整不特定的多数人和事，但是具体行政行为仅仅针对特定的人和事。

2、通知可以反复使用。对通知中规定的事项，通知具有反复的适用性。

3、通知具有规范性。《通知》表现为规范形式，它对相对人的权利义务的影响只是一种可能性，也就是说这一规定本身尚未发生任何实际的后果，只是在相对人符合预设条件时，才会发生实际的后果。

4、通知往往具有授权法的依据。通知的制定一般会有上位法的依据或者上级机关的授权。

根据目前我国行政诉讼法的规定，通知属于最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第3条规定，《行政诉讼法》第12条第(1)项规定的具有普遍约束力的决定、命令，即行政机关针对不特定对象发布的能反复使用的行政规范性文件。是不能够针对通知提起行政诉讼的。但还有一种情形，即虽具备通知的形式，但实质上是具体行政行为，针对特定相对人做出和特定事项。这种情形的通知类行为纳入行政诉讼是没有问题的。现在需要探讨的是，对属于抽象行政行为类的通知，是否可以纳入行政诉讼。

二、通知的可诉性分析

随着政府发布通知类抽象行政行为数量的不断增多，其引发的社会问题情形数量也在不断攀升。为及时解决该类抽象行政行为引发的各种行政争议以及特定的社会问题，将其纳入行政诉讼受案范围已是形势所迫。将其纳入司法审查程序不仅是由其本身所具有的性质决定的，而且也是贯彻依法行政原则的需要。为了从根本上强化法律至上的观念、法律平等的观念、依法行政的观念、司法独立的观念、执政党要守法的观念，必须把抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。而随着我国法制建设的发展和完善,扩大行政诉讼受案范围的时机已成熟,将通知纳入其中不仅是行政法制建设的需要,也具备了现实的可能。

(一)将通知纳入诉讼范围的必要性

将通知纳入诉讼范围的必要性在于：

1、我国现行的行政诉讼法将通知排除在受案范围之外，这种做法不仅与国际发展趋势不相吻合，而且在实际工作中带来一定弊端。既不利于人民法院充分行使司法监督权保护相对人的合法权益，也不利于我国社会法制的统一和行政机关行政质量和效率的提高。

2、这是通知本身性质的需要。具体行政行为毕竟是针对个别人的，即使是违法，对相对人造成的损失也是局部的。但通知是针对不特定的多数对象做出的，适用的效力具有反复性、范围广，因而就会对社会上众多的非特定人或者事项造成多次损失，其危害也就比其他具体行政行为大的多。也就是说抽象行政行为比具体行政行为更具危险性和破坏力。因此，如果我们不对政府进行必要的约束，那么，就有可能导致违法不当的通知使更多的相对人蒙受损失。

3、这是改变通知违法现状的需要。乔占祥一案中如果该《通知》是合法的，那么被告的行为当然也合法。如果该通知本身缺乏法律、法规的依据，或者因制定程序不合法而丧失相应的法律效力，那么，依据该通知进行的收费结果肯定是违法的。尽管原告起诉时针对被告的抽象行政行为提出了审查要求，但按照现行行政诉讼法的规定，他不能对抽象行政行为提起诉讼，只能对其适用该通知的具体行政行为，即购票本身提起诉讼。也就是说，虽然法院可以撤销被告的具体收费决定，但不能对抽象行为表态。于是，就会出现原告一人因为起诉而得到救济，而受到抽象行为影响的其他成千上万人并不能因此得到救济的不公平结果。

(二)将通知纳入诉讼范围的可行性

将通知纳入诉讼范围的不仅是必要的，也是可行的，原因在于：

1、从法学理论上来说，通知与具体行政行为在实质上没有什么区别，都属于行政行为，只是在时间前后和对象的多寡上面稍有区别。那么它应该和具体行政行为一样接受司法审查。

2、将通知纳入行政诉讼范围，可以在更大范围内保护相对人合法权益，督促行政机关依法行政。

3、国外对抽象行政行为的司法审查制度为我国提供了有益的经验XUAN我205，我们应该扬长避短进行借鉴，将其与我国优秀的法律文化传统相结合，为将通知纳入行政诉讼范围打下良好的法律环境基础。

4、作为解决行政争议的行政机关内部程序，行政复议制度的实践为审查通知积累了经验。行政复议法实施以来，已经在审查抽象行政行为方面积累了一定的经验，为今后诉讼审查抽象行政行为奠定了基础。

通知是抽象行政行为的一种，从实际情况来看，通知违法的情况比较容易通过相对一方对具体行政行为的诉讼反馈的法院，如果法院在审查案件的同时，也对通知进行审查，从根本上说是维护法律的尊严和权威，是监督和保障行政机关行使职权，这与行政诉讼的宗旨完全一致。