一、关于农村征地补偿的调查报告

关于农村集体土地征收补偿行政诉讼的调研报告

根据省高院关于开展行政审判工作调研的通知要求，我院行政庭围绕农村集体土地征收补偿行政诉讼的现状开展了调研，结合忻州地区近年来关于征拆补偿的实践现状，对近五年来忻州两级法院审理的有关征地拆迁补偿的行政案件进行了调查分析，现就调研情况总结如下。

一、农村集体土地征收补偿行政诉讼的现状及特点

土地征收补偿工作涉及被征地农名和征地单位两方主体，矛盾经过先行调解无法解决时，向法院提起诉讼往往成为失地农名维权的最后途经。近10年，忻州两级法院因征地补偿纠纷受理的案件共603件，其中行政诉讼179件，民事诉讼案件424件。通过对近五年两级法院审理有关征地拆迁补偿的各类诉讼案件的调查分析，发现这类案件呈现以下特点。

（一）一些案件呈现群体特点，诉讼请求呈多元化，社会关注度高。在土地征收补偿行政案件中，失地农户一般采取抱团取暖措施，以群体力量应对政府行为，双方矛盾激烈，社会影响大，给庭审带来不小压力。同时，被征地农民诉讼请求除对征收补偿不满外，还会对前面的行政行为比如对项目审批、建设用地批准手续、拆迁裁决、征地公告、安置补偿公告、强制拆迁、政府信息公开等等提起诉讼，导致一个案件中诉讼请求较多，且不明确，前置行政行为审查困难，法院很难专一就某个焦点进行审理，增大了审判的难度。判决结果的公正性会影响到失地农民的长久生计保障问题以及农村社会的稳定，一旦处理不当就可能发生一些恶性事件或上访缠访事件，故这类案件在当地的社会关注度极大。

（二）案件争议焦点类型化，涉案标的额往往较大。有关土地征收补偿的行政案件的争议焦点中，相对人起诉土地征收程序违法和补偿安置方案不合理这两方面的最多，关于补偿安置方案的诉讼，当事人也会分别就补偿标准、补偿范围、补偿方式等各方面提出诉求，成为该类案件最大、最直接的争议点。农村承包土地征收补偿案件中，失地农民可获得的补偿数额一般都比较大，算法不同、考虑因素不同，就会使补偿的最终数额发生较大变化，影响失地农民的较大利益，因此该类案件矛盾激烈，协调难度较大。

（三）一些案件主体资格存在问题，法院行政行为合法性审查流于形式。一些行政诉讼案件中，当事人主体资格存在问题，被征收土地的农民对相关法律规定不清楚，在立案审查阶段，法院往往需要指导其变更诉讼主体，对于不符合主体条件的当事人只能驳回起诉。虽法律赋予法院对土地征收行为进行司法审查，但实践中不少征地项目涉及地方重点工程建设，往往带有一定的公益性，加之因工程早已进展到一定程度，无法恢复到原有状态，因此，法院出于法律效果和社会效果的综合权衡，对该项目的立项、规划、审批等系列前置行为无法进行实质性、严格性司法审查，只能在补偿方面最大限度保障失地农民的经济利益。

（四）认为土地征收不合法的行政诉讼往往提起时间滞后。我国土地征收审批手续，导致土地权利人往往是土地已被征收、甚至地上建筑都已建起时才提起关于土地征收合法性的行政诉讼，失去了从源头解决土地征收争议的最佳时机，这样，即便法院最终判定土地征收行为违反法定程序，但耕地已经被破坏，违法行为已经无法撤销，也会出现赢了诉讼却输了土地的尴尬结局。

（五）一些案件诉前未依法进行行政复议或行政裁决。农村集体土地征收补偿纠纷，涉及到集体土地所有权和农民承包土地的使用权，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权人，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起诉讼”。现实案例中，大部分被征地者对上述规定不了解，导致很多被征收人在提起行政诉讼之前并没有进行过行政复议程序或行政裁决程序，最终丧失了提起行政诉讼的权利。

二、农村集体土地征收补偿行政诉讼中的困难和问题

（一）法律体系不完备，案件裁判尺度不一。适应我国城乡二元结构特殊国情需要，又具有较强的可作性、普适性的土地法法制体系还不够完善，特别是诉讼到法院的案件经常找不到对应的法律依据，导致法律适用标准不统一，同案不同判的现象偶有发生。《土地管理法》把具体补偿的数额交给各地政府具体来定，导致政府机关对补偿的自由裁量权很大，失地农户没有发言权，产生纠纷也没有效力更高的统一的法律依据，导致矛盾积聚愈演愈烈。

（二）公共利益界定不明确。我国《宪法》和《土地管理法》虽然都提到了国家征收土地需要以实现公共利益为前提，但对于何为“公共利益”的规定并不明确。此外，何为“公共利益”的具体认定方式、程序等均没有明确，比如哪个部门有权具体界定“公共利益”，以公共利益为目的征收集体土地，但是征收后却没有用于公共事业该如何处理等问题均处于模糊状态。＂导致征地补偿的前提“符合公共利益”这个要求不能得到严格贯彻。

（三）宪法中缺乏对土地征收补偿原则的明确规定。我国2004年《宪法》虽然对征地补偿问题作出规定，但表述较为笼统、抽象，没有明确规定补偿的原则。《土地管理法》中亦没有关于征地补偿原则的具体规定，只提到按照土地的原用途给予补偿。由于宪法和法律对补偿原则的空白，实践中只能参考引用其他相关法律中有关补偿规定的条款，给予适当补偿，各地政府在制定具体补偿标准时做法不一，缺乏统一规制，各类矛盾纠纷突出。

三、完善农村集体土地征收补偿制度的意见建议

（一）应制定专门土地征收补偿法，同一法律依据和裁判尺度。如制定法律条件不成熟，至少应先出台一部专门的有关土地征收补偿的行政法规，对土地征收过程中可能遇到的问题尽可能全面作出规定。具体框架应涵盖农村集体承包地的征收补偿制度、农村集体宅基地及地上房屋的征收补偿制度、国有土地及其地上房屋的征收补偿制度等。就救济程序而言，应该将行政裁决程序、仲裁程序、诉讼程序等全部纳入其中，保障失地农民可以获得最大限度的权利保障。

（二）明确公共利益范围，构建科学的征收补偿机制。《土地管理法》中涉及的土地征收的初衷是实现公共利益，然而关于何为“公共”利益目前法律法规中还没有明确界定。大量土地被征收后用于商业开发等非公共利益，土地可能发生几十倍的价值变化，农民是否有权享受土地增值收益，这是发生很多纠纷的一个诱因。因此，明确“公共利益”的范围非常必要。要想充分保障被征地农民合法权益，要扩大补偿范围，提高补偿标准，规范补偿程序，并完成土地征收听证制度，同时尽可能解决农民因失地面临的失业问题，为其获得长远收益提供保障和帮助。

（三）严格规范行政执法，做到严格公正为民司法。

土地征收直接关系到公民的合法权益和社会的安定有序，严格规范政府及相关部门的行政执法行为是遵制纠纷产生的一个重要方面。要严格按照法定程序实施征收、补偿、拆迁等工作，确保整个征拆过程依法运行。同时，要推行阳光执法，积极做好土地征收补偿过程中的信息公开工作，保障农民的知情权、参与权、表达权和监督权，提高政府公信力，保障补偿工作的公开、公正和公平。法院要畅通司法救济渠道，依法立案，并做好导诉工作，引导当事人诉讼请求及时化、单一化。同时统一裁判标准，将调解工作贯穿于案件处理全过程。

总之，政府在运行权力推进城市化进程的同时，不能忽略百姓民生需求和因此带来的风险。既要顺应经济的发展，又要保证被征地农民原有生活水平的改善，真正让社会大众分享经济发展和城市化带来的成果。

二、征地补偿的管理

各项补偿费用由被征地单位收取后，按如下方式处理：

1、土地补偿费、依法应支付给集体的安置补助费、集体所在的青苗补偿费和附着物补偿费，由被征地单位管理和使用。

2、青苗补偿费和附着物补偿费归青苗和附着物的所有者所有。

3、安置补助费的归属、使用：

（1）由农村集体经济组织安置的，支付给农村集体经济组织，由其管理和使用。

（2）由其他单位安置的，支付给安置单位。

（3）不需要统一安置的，发放给安置人员个人或经被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

集体所有的补偿费用的使用收益分配办法：

1、在当地金融机构设立专户存放。

2、使用情况公开，接受村民监督。

3、分配办法经村民会议或村民代表会议过半数通过，报乡政府备案。

三、村集体征地补偿款分配

（一）地上附着物和青苗补偿费分配纠纷《土地管理法实施条例》第26条规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗费的所有者所有。

青苗补偿费，是对被征收土地上生长的农作物，如水稻，小麦，玉米等造成的损失所给予的一次性经济补偿费用。国家征收土地时，必然会对承包经营户的财产造成损失，为了弥补被征地农户在农田基本建设中投入的损失，理应对被征地农户予以补偿。

（二）安置补偿费分配纠纷安置补助费，是国家征收集体土地后，安置被征收单位由于征地造成的多余劳动力的补助费用。

1、《土地管理法实施条例》第26条第二款规定，征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用

2、由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

（三）土地补偿费分配纠纷《土地管理法实施条例》第26条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。

1、在农村集体经济组织收到土地补偿费后，其成员与集体经济组织之间就土地补偿费发生纠纷的情形大量而普遍存在。与其他涉农纠纷相比，该类纠纷往往涉及农民的根本利益，因而具有矛盾激烈，难于化解的特点。

2、目前，由此引发的涉诉信访已经在整个涉农信访中占有相当大的比重。目前，农村集体在收到土地补偿费后，是否能够在本集体经济组织成员之间进行分配，各地的做法不尽相同。有的省通过地方性法规定等方式明确禁止土地补偿费在农村集体经济组织成员之间进行分配，但另外一些地方则以文件或者地方性法规的方式对此种做法予以认可。

3、有的省则对此问题没有规定。最高人民法院的解释第24条明确规定，发包方可以依照法律规定的民主议定程序决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。

《中华人民共和国行政复议法》（2017修正）：第五章　行政复议决定　　第三十条　公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。\n　　根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。