在我国,对行政诉讼调解问题的研究由来已久。但在研究国内行政诉讼调解的实际运作现状时,由于现有的统计指标体系中无调解率,而行政诉讼调解多表现为撤诉,因此人们多用撤诉率来说明调解的现状,用撤诉率来考核法院行政诉讼调解工作,法院系统称撤诉率为调撤率,撤诉率俨然成了调解率的代名词。何为行政诉讼调解呢?笔者认为,行政诉讼调解,用来指称经法院的主持、参与、协调,当事人就案件处理方案达成和解,从而原告撤诉,结束司法程序的现象。本文所说的行政诉讼调解,不包括原被告直接的和解,与司法实务界所说的协调和解的含义相同。

此外,如何获知行政诉讼调解率呢?尽管行政诉讼调解表现为撤诉,但撤诉案件的卷宗很简单,主要是起诉状和格式化的同意撤诉裁定书。至于原告为什么撤诉,有无法院的调解、行政机关的动员等,卷宗里无从得知。因此,笔者通过访谈法官的方法,对A省K区法院自2008年到2011年四年间所有的撤诉案件进行统计分析,以期管窥一斑,探究撤诉率与调解率之间的关系。行政诉讼的撤诉率能反映调解率吗?实践中行政诉讼调解率究竟如何?

撤诉率不等于调解率

行政诉讼调解的表现形式是原告撤诉,但原告撤诉有多种情形。原告撤诉分为按撤诉处理和申请撤诉。按撤诉处理是指原告没有提出撤诉申请,但以默示或不作为的方式拒绝履行法定诉讼义务,人民法院依法推定其有撤诉的意思表示而按撤诉处理。①按撤诉处理包括以下三种情形:一种是原告在开庭审理期间,未经法庭许可中途退庭;第二种是在法定期间内未预交诉讼费用,又不提出缓交诉讼费用申请;第三种是经法院两次合法传唤,原告无正当理由拒不到庭。按撤诉处理,与法院的调解无关。

原告申请撤诉也有三种情形:一种是原告主动申请撤诉,与被告、法院无关。通常有原告认识到自己行为违法、被告行为合法、胜诉几率不大等,是原告主动、直接处分其诉权的真实意思表示。第二种是被告动员原告撤诉。主要包括被告改变具体行政行为,原告撤诉,被告向原告施加压力、许诺一些利益原告撤诉等。第三种是法院在各方之间进行协调,使得原告撤诉,即调解性撤诉。按撤诉处理和原告自己或在被告动员下主动撤诉都是非调解性撤诉。

此外,在对法官的访谈中,笔者发现,非调解性撤诉还有法官技术性撤诉。法官技术性撤诉是指经法官动员,原告撤诉,但纠纷并未解决。主要表现为法官经初步审查,发现原告无原告资格、或法院无管辖权、被告名称错误等不予受理或需要补正的事由后,故意不做不予受理或驳回起诉裁定,不告知原告补正,而是先受理案件,再告知不能受理的理由,劝告原告撤诉。其目的是在现有的考核体系下增加撤诉率。可见,法院调解使原告撤诉仅是原告撤诉的一种,撤诉不等于调解,撤诉率不等于调解率。

案件拆分后的撤诉率与调解率

2008年~2011年来,K区法院撤诉案件共889件。其中,按撤诉处理的很少,只有43件,占889件撤诉案件的4.84%。均属于经法院两次合法传唤,原告无正当理由拒不到庭的按撤诉处理的,因其他因素按撤诉处理的没有;原告主动撤诉中,未经法院调解主动撤诉的有701件②,占889件撤诉案件的78.85%;技术性撤诉案件共有120件,占889件撤诉案件的13.50%。889件撤诉案件中,非调解撤诉案件共有864件,占889件撤诉案件的97.19%,而法官调解撤诉的案件仅有2.81%。就各年非调解撤诉案件情况看,2011年达到撤诉案件的99.00%,其余各年为2010年95.04%,2009年86.79%,2008年60.67%;而法官调解撤诉的案件,2011年达到撤诉案件的1%,其余各年为2010年4.96%,2009年13.21%,2008年39.33%。

可见,无论从总体的统计数据来看,还是从各年的统计数据来看,在撤诉案件中,非调解撤诉案件比例非常高。也就是说,撤诉案件中,只有一少部分,甚至是极少的部分是法官调解撤诉的。依照调解数/受案数,计算调解率,我们发现,调解率与撤诉率之间差距比较大,最大时达到93个百分点,最小也达到23个百分点。因此,撤诉率很难表征调解率。

表12008年~2011年K区法院撤诉案件表

表22008年~2011年K区法院行政诉讼撤诉率与调解率

在此或许会有一个疑问,非调解撤诉案件数量为何如此巨大?经阅卷与访谈,笔者发现,统计数据中有水分。法官把群体性诉讼分开立案,人为增加案件数量。889件案件中,按撤诉处理的43件案件实为2件,多出来的41件是由一个群体性诉讼拆分来的;未经法院调解主动撤诉的有701件案件中,实为13件,多出来的688件是由一个682人的群体性诉讼和一个8人的群体性诉讼拆分来的;技术性撤诉的120件案件,实为11件,多出来的109件是由一个原告无原告资格的群体性诉讼拆分出来的。

案件的拆分对结案率和上诉率等其他指标不构成实质性影响,但对撤诉率的影响很大。因为撤诉案件的拆分,既增加了撤诉案件数,同时又增加了受案量,既增加了分子,又增加了分母,加上拆分的撤诉案件数远远大于其他的案件,例如,2011年拆分的撤诉案件数为682件,而其他案件仅有62件,总受案数只有744件。如此,撤诉率自然大大增加了。

案件拆分前的撤诉率与调解率

如此分析可知,表2中的调解率也并非真实的调解率。我们来还原K区法院行政诉讼真实的调解率。我们首先做的工作是化零为整,将拆分的案件还原为1个案件,使其回到案件拆分前状态。

表32008-2011年K区法院调解率与撤诉率(案件拆分前)

表3所示的是K区法院真实的调解率与撤诉率。从表3来看,法院调解撤诉的案件占全部撤诉案件的比重,有时能占到一半以上,有时只有三分之一多一点,这显然与撤诉中大多数是法官协调的结果不相符。而撤诉率与调解率之间的差距仍不小,最大的将近30个百分点,最小的也将近13个百分点。也就是说,即便我们排除拆分案件的因素,撤诉率仍无法表征调解率。

如果我们将真实的调解率与官方统计的撤诉率比较就会发现,K区法院的调解率在2008年到2010年基本维持在20%左右,而且基本上调解率是下降的趋势,2011年调解率只有17.07%。而四年来,官方统计数字显示的撤诉率一直呈上升趋势,从34.88%上升到94.09%(见表2)。可见,撤诉率与真实调解率的差距越来越大。