现代法对于行政机关侵犯公共利益的救济，一般由行政权之外的公力机关代表国家进行维护。但是公共利益种类和数量繁多，仅依靠检察官等力量来实现受侵害后的保护是不够的，这就为公民个体等私力介入提供了必要。诉权本身属于民众，这也是授权市民代表社会集体直接起诉违法行政行为以补救公力不足的法理渊源。国外由公民个体提起的行政公益诉讼中，比较典型的有美国的“私人检察长”制度，法国的越权之诉和日本的民众诉讼。美国的“私人检察长”制度是自由主义思潮下公民基本人权张扬的结果，反映出公民对于行政权扩张的忧虑并对此要求加以规制的渴望，尤其在美国20世纪60年代公民人权极大发展的背景下得到强化并进一步完善。法国的越权之诉体现出司法权对于行政权的牵制，专设的行政法院是越权之诉的现实支撑。而日本的民众诉讼尽管是日本行政诉讼法明文规定的诉讼类型之一，但是其范围明显偏狭，即使到今天，日本对于可诉事项的探索一直也未停止。通过对外国典型的行政公益诉讼制度考察，可以从中思考这些制度背后的发展规律。

1.美国的“私人检察长”制度

美国是最早实行行政公益诉讼的国家之一，其行政公益诉讼脱胎于民众提起的行政诉讼，通过一系列案例把起诉条件由“权力损害”调整为“利益影响”，并且建立了公民个人、非政府组织以“私人检察长”身份起诉无利害关系的行政行为的制度后，才正式形成。受传统当事人适格理论影响，美国对于行政诉讼原告资格的限制一开始是非常严格的，当事人也只有在法定的权利受到侵害时才有起诉资格，否则即使由行政机关的行为遭受重大的非法律错误的损害，当事人也没有起诉的权利。称之为“直接利害关系”原则。直到1940年桑德斯兄弟无线电广播站控诉美国联邦电讯委员会一案，美国法院承认了竞争者的起诉资格，把行政诉讼的受案范围从“权利损害”逐步调整为“利益影响”之后，美国的行政公益诉讼才开始得以确立。在该案判决中，法院认为竞争者的合法权利虽然没有受到损害，但其利益受到影响，应当具有原告资格。同时指出：“侵犯法定权利的规定对司法审查设置了不必要的障碍。……原告资格问题的核心是，请求救济的当事人所主张的是否是有关个人利益的争执，以使人相信导致起诉的实际损害是法院所应当解决的。……如果原告与他所请求复审的行政行为有直接的个人利害关系，这个标准就算达到了，而不必追究这种行政行为是侵犯了他的法定权利还是对他造成了其他利益（不属于法定权利的利益）损害。”[1]对于那些并不属于行政行为的直接、明显当事人，其权利未受到行政行为的直接影响，但其利益受到侵犯的利害关系人的保护正式进入美国司法审查的视野。此后，法院通过一系列的具体判例，逐步肯定了竞争者、行政诉讼得以最终解决。在过去的几十年中，美国法院审理了诸如关于一州立法机关的选举区组成是否符合宪法、宗教祈祷文是否可以在公共中学公开诵读、一州能否禁止妇女堕胎、请求取消国立学校的种族隔离、清理大型有毒场所以及涉及公共健康问题的案件，由于扩展了司法机关对行政权的审查范围，避免了危害公益的政府行为不受规制的历史。

三是寻找行政权规制与维护的平衡。尽管诉讼主体和审查范围在不断扩大，这些国家也都明确规定行政公益诉讼必须依法律有特别的规定为前提，严格诉讼受案范围，以防止原告滥用诉权，影响政府正常发挥作用。尤其是普通民众把维护公益作为义不容辞的公民义务，乐意采取诉讼行动为公益维权的背景下，仍须采取一些措施在行政权的规制和维护之间寻找一种平衡。日本在这一方面相当谨慎，其民众诉讼的诉讼对象经过数次修改，范围放开的进程相当缓慢，至今国家公务员尚未列入民众诉讼的对象。

注释：

[1]李昕：《行政诉讼原告资格的理论分析与实践要求》，《人民检察》2004年第4期。

[2]参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第619-623页。

[3]同[2]，第627-628页。

[4]蔡虹、梁远：《也论行政公益诉讼》，《法学评论》2002年第3期。

[5]刘卉：《美国公益诉讼全方位保护公众权益》，《检察日报》2004年11月23日.

[6]赵慧：《国外公益诉讼制度比较与启示》，《政法论丛》2002年第10期。

[7][法]莱昂·狄骥：《公法的变迁》，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第149页

[8][法]让·皮埃尔·达里厄托：《行政诉讼的类型化-在中法行政讼法学术研讨会上的发言》（2006-05-22）http://maliqn100.fyfz.cn/blog/maliqn100/index.aspx？blogid=194134（2007-07-01）

[9][日]盐野宏：《行政法》，法律出版社1999年版，第432页。

[10]陈刚：《宪法化的税法学与纳税者基本权》，载北野弘久著：《税法学原论》（第4版），中国检察出版社2001年版，第19页。

[11]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第760页。

[12]参见梁慧星：《开放纳税人诉讼，以私权制衡公权》，载《人民法院报》2001年4月13日。

[13]参见梁慧星等：《关于公益诉讼》，《私法研究》第1卷，中国政法大学出版社2001年版，第362页。

田凯