《中华人民共和国行政诉讼法》颁行十多年来,各级人民法院，特别是基层人民法院，行政诉讼案件的审判工作也一直存在多方面的困惑和制约，行政诉讼的进一步发展面临诸多挑战。

一、影响行政诉讼发展的主要因素

第一、行政诉讼理念和依法治国方略还未真正深入人心，导致行政相对人不知道运用行政诉讼救济途径维护自身的合法权益，也不知道甄别行政机关的具体行政行为的合法性，特别是对事实不清、程序违法的具体行政行为，更是无法予以正确认识，只是单方面认为自己没有实施违法行为，而不寻求救济，也拒不履行义务。如此，使得行政诉讼案件受案数量少，非诉行政执行案件受案数量多。

第二、行政干预、权力干预行政诉讼现象非常普遍，导致行政相对人不敢诉，人民法院难以依法行使司法监督权。首先，有的行政机关及其领导错误地将行政诉讼和行政执法行为与社会的稳定相对立，认为行政诉讼，特别是集团诉讼，不利于社会稳定，常常以维护社会稳定为由，干预、限制、阻止行政诉讼;其次，以发展经济为由，为了地方利益、部门利益，放纵行政违法行为;再次，有少数领导干部倚权压法，干涉行政诉讼工作。

第三、一些行政机关对行政诉讼存在错误的认识和抵触心理。首先，官本位的旧思想或残余仍在有些关行政机关干部及领导中存在，认为行政相对人对其行政行为有异议，也应当求他们解决，而不就诉诸于法律，即如此，则今后将更加要依法办事，严格管理。这也使得行政相对人不敢诉;其次，行政机关存在不出庭就诉，更为严重的还存在拒不签收应诉法律文书的现象，认为手握大权，自命不凡，败诉后又上窜下跳，处处谴责法官审判不公，这在一定程度上也挫伤了行政相对人的诉讼信心;再次，行政机关对非诉行政执行案件的申请极其主动，但却又不能正确认识其行政执法过程中的缺点错误，法官在审查中指出来仍不予以理解，认为是吹毛求疵，裁定不予执行，又说法院对行政执法工作不予支持。

第四、由于受传统司法理念和外部司法环境的影响，加之法院的人、财、物均要受制于地方政府和行政机关，同时由于行政诉讼案源少、影响小、收取的诉讼费少，抓行政审判不如抓民商事审判、刑事审判效果明显，各级法院对行政诉讼和非诉行政执行案件的态度存在明显的反差。对行政诉讼案件审判工作重视不够，一般持消极态度，而对非诉行政执行案件审查执行工作却是态度积极，快审快执。在对行政诉讼和非诉行政执行案件之具体行政行为的合法性审查过程中，也是宽之又宽，司法的公正性大打折扣。

第五、由于受当前司法环境、舆论监督导向、行政权重理念定式等到诸多因素的影响，行政相对人选择救济途径指导思想错位，不愿选择行政诉讼进行维权，却非常愿意选择求助党政领导，求助社会舆论，利用坚持不懈的上访，或干脆托关系，走后门，搞不正之风，而且如此屡试屡成，特别是求助新闻媒体，人民法院的判决书的效力与一篇新闻稿的效果是无可比对的。在一次县长信访接待日，所涉问题近90%是民事纠纷，其中交办后，大部分在短时间内得到了妥善处理。如此现象，与其说是行政相对人选择救济途径指导思想错位，不如说是当今法治现实错位。

第六、人民法院行政审判理念存在错轨现象。行政案件审理中的错轨现象是指将行政诉讼案件错按民事诉讼程序予以审理。如果将民事诉讼程序和行政诉讼程序比喻成两种不同的车轨，那么，错轨就是将行政诉讼案件之车放在了民事诉讼的轨之上。其主要原因：一是行政诉讼案件少，理论与实践联系就少，行政审判业务水平得不到巩固和提高，审判理念顽固地偏向民事诉讼轨之上;二是法院大部分法官，包括院领导，一直没有从事过行政审判工作，少数行政审判法官也是常常交流，行政审判理念得不到应有的理解和支持。这在一定程度上也影响了行政诉讼的正常发展。

十多年来，各级法院的行政审判工作和各级各部门的行政执法工作，在面临种种困难的前提下，负重前进，取得了较好的成绩。但是，总结过去，展望未来，行政诉讼司法环境依然严峻，目前还存在许多问题和困难，困扰和制约了行政诉讼的健康、快速发展，影响和阻碍着依法治国方略的真正实现。

二、在当前司法体制的基础上，提升行政诉讼案件的审级，促进行政诉讼正常发展

众所周知，行政诉讼的发展，与当前地方人民法院的宪法地位息息相关，行政诉讼理论界和实务界对行政诉讼体制改革提出过种种设想，但基本上涉及到我国司法体制改革问题，一时难以有所作为。为尽可能使行政诉讼工作摆脱体制上束缚，可在当前司法体制的基础上，提升行政诉讼案件的审级，即由中级法院受理一审行政诉讼案件，其理由不用言表，其优越性有：一是最大限度消除行政权对司法权的干预，摆脱个别领导借故压法;二是增强行政相对人打行政官司的信心，消除官官相护之嫌疑;三是行政诉讼案件相对集中，有利于总结行政审判经验教训;四是行政审判法官有案办，无须再不务正业，有利于提高行政审判法官的业务水平，促进行政审判法官专业化。非诉行政执行为案件既可由基层法院受理，也可由中级人民法院受理，各具优劣，仅是法律取向问题。由基层法院受理审查执行非诉行政执行案件，有利于申请人申请，有利于法院执行，有利于法院审查执行工作的分解，存在的不足也是显而易见的。由中级法院受理审查执行非诉行政执行案件，更有利于依法独立行使司法审查权和执行权，有利于行政主体对公权利进行处分的监督，不足就是审查执行任务艰巨。笔者倾向由中级法院受理审查执行非诉行政执行案件，以维护行政诉讼审级的统一性。