2007年至2009年,南京市检察机关共立案查处职务犯罪案件420件,435人;其中涉及重大工程建设领域的职务犯罪案件为132件,涉案136人,占同期职务犯罪案件立案总数的31%。案由主要集中在受贿犯罪。
■受贿次数多的:87次
■受贿次数少的:8次
■间隔时间最短的:1天
■持续时间最长的:1991年开始受贿,直到2007年案发,历时17年
■窝案串案:占案件总数的31.5%。
近日,一份来自南京市检察机关的调查报告显示,近年来,随着南京市的经济发展步入快车道,工程建设腐败犯罪现象较为突出。2007年至2009年,南京市检察机关共立案查处重大工程建设领域的职务犯罪案件132件,涉案136人,占同期职务犯罪案件立案总数的31%,涉案金额达上亿元。
我们联合南京大学犯罪预防与控制研究所,选择了其中的54起案件作为调查样本进行了深入的分析。南京市鼓楼区检察院检察长田跃初说,调查发现,发案环节贯穿工程建设的全过程——立项审批、土地征用、房屋拆迁、工程设计、工程发包和转包、招投标、材料设备选购、施工管理、工程项目变更和追加、工程监理和质量验收、工程款预付和结算等各个环节都存在腐败犯罪的发生。
90%的工程签有黑白合同
调查显示,重大工程腐败犯罪案件中,案由主要集中在受贿犯罪,且受贿具有次数多、间隔时间短、持续时间长的特点。
让调查人员更吃惊的是,据某施工企业反映:该企业近年参与投标的建设项目中,有90%左右的工程都要与建设方签订黑白合同。即除公开签订的招投标等合同外,又与相关单位私下签订合同,内容多是强迫垫资承包以及约定回扣率。签订黑白合同的一般做法是:工程招标前,项目单位与具备投标资格的施工单位私下协商,要求投标人做出让利承诺,如不愿意让利,就难以中标。定标后,中标单位按事先约定,与建设单位签两份合同:按投标价签订一份白合同,另按私下承诺的价格签订一份黑合同。白合同用于中标单位办理各种施工手续和应付检查,黑合同才是付款和决算的依据。
调查显示,工程领域的腐败行为具有非常强的隐蔽性,发案不易,专业性强查处更难。行贿人往往假借逢年过节、婚丧嫁娶、子女上学等时机,以佣金、提成、咨询费、感谢费等形式进行贿赂。受贿人受贿行为也非常谨慎,往往坚持不是熟人不收、他人在场不收、心里没底不收、物品无发票不收的原则。这样就导致发案不易,查处难度大。
常见的四种犯罪手段
一是规避招标。按照相关规定,单项合同估算价在50万元以上的工程,必须通过招投标的方式决定施工单位,择优中标。而相关单位在确定工程建设项目时,通常以工程时间紧,减少设计、监理费用等为借口,将一些本应该公开招投标的建设项目故意肢解为小型工程,然后以邀请招投标的方式选择施工单位,从而为相关人员和施工单位进行权钱交易打下了基础。
二是低价中标,高价决算。调查中发现,为承揽工程有的施工单位故意以低造价中标,到了工程实施过程中,他们为了实现堤外损失堤内补以谋取更大的利润,往往采取多报、虚报、变更设计等手法,增加工程量,提高合同造价。在此过程中,为使变更设计项目获得审批,施工单位人员便对工程监理、业主人员进行行贿。
三是套用项目,套取资金。所谓工程建设中的套用项目,就是在原做过的项目基础上扩大范围,上报一些莫须有的项目套取资金。如,在调查中某业主管理人员和施工单位共同利用工程变更、增加工程量之机,非法套取国家建设资金26万元;另一件个案中,被告人以虚增工程量,多开工程费发票等手段套取国家土地复垦专项资金8万元,占为己有。
四是公开串标。相关建设单位在邀标过程中,以有长期合作关系为由,致使邀标单位局限于与其有关系的几家施工单位。表面上看似合法的邀标形式,实际上却成了几个人商量的圆桌会议,从而为他们串标创造了条件。
工程领域潜规则盛行
工程建设项目投入的资金,动辄上百万,甚至上亿元,其中巨大丰厚的利润,使不少人铤而走险。
正常办事也贿赂,恶化社会风气。由于工程建设涉及到施工方的生存,为了承揽到工程,施工方往往不惜任何代价和手段打通关节,对发包方的关键人员进行公关。甚至有的公司第一次通过正当招投标赢得了胜利,但为了在今后的招投标中得到照顾,仍私下里给予回扣等。如某公司通过正常招标中标后,在过春节时给工程主管人员谢某送去1万元,谢某很是惊讶,因为承接工程都是正常工作程序委托给他们的,但该公司称这是行业规则,最终谢某心安理得照单全收。
公司逐利不顾法,行贿受贿成风。恶性低价竞争,扰乱建筑工程市场秩序。有些施工单位为了能中标占领市场,盲目地降低投标价,投标价甚至低于成本价,由此导致的偷工减料、拿工程质量换效益的情况难以避免;个别施工单位甚至采取贿赂招标单位的某些领导或业务人员,以试法的代价换取小集团的利益;还有的单位在招标单位面前以损害竞争对手名誉的行为而抬高自己,影响了社会资源的优化配置。
制度治理难到位,潜在规则盛行。尽管我国颁布实行了《招投标法》、《建筑法》,但是在工程建设领域,市场经济条件下的管理体制和监督机制并未建立和完善,没有真正形成一个公开、公正、公平的竞争机制,供求关系失衡,竞争机制不够完善。目前,施工企业远远超过建筑市场的需求,寻找项目求生存就成为这些企业的必然选择。有的工程发包单位不按规定进行招标,明招暗定等潜规则盛行也不足为奇。有的施工单位不注重提高自身资质,以自身的能力和信誉获得工程,而是把精力放在贿赂相关人员,非法获得工程上。如在建设工程领域内的施工主体,不仅存在有资质的建筑主体,同时也存在大量的由个人承包、无资质的、挂靠在建筑单位下的建筑行业工程队、个体包工队。这些挂靠单位和个人,为了合法中标,或采取挂靠资质较高的建筑企业,或向多个建筑企业借用多个资质进行多头投标,或不惜代价找其他建筑企业进行陪标。这些都是工程建设领域市场机制不健全、不完善,建筑市场管理不到位,各种配套措施不规范所造成的。
规范缺乏刚性,程序制约难奏效。在调查中发现,有的工程建设程序缺失,导致个别腐败分子任意为之。如某案件拆迁过程中要进行评估,负责评估的公司,没有亲临现场具体参与测量,仅根据现场情况说明、前期调查反映情况结果以及其他人员现场收集资料进行评估,同时在评估时,工企组长因受贿而明确要求给被拆迁人更多的利益,由于房屋拆迁补偿额严格按评估结果来补偿,于是便作出该房屋是在1998年之前建设的说明,这样拆迁面积就被人为地算大——把走道面积算入,从原先的2556平方米到后来的2941平方米,导致最后的评判结果失去意义。
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